1. Доходы

Согласно отчету Госказначейства, в I-м полугодии 2019 года в госбюджет поступило 506,8 млрд. грн. доходов, что на 12,9% или на 57,8 млрд. грн. больше, чем в январе-июне 2018 года. В то же время, недобор доходов по сравнению с планом на период составил 5,0% или 26,6 млрд. грн.

1.1.Общий фонд

Выполнение общего фонда по доходам остается неудовлетворительным:

- В первой половине 2019 года в общий фонд госбюджета поступило 448,4 млрд грн. По сравнению с I-м полугодием 2018 г. поступления выросли на 38,9 млрд. грн. или на 9,5% (при этом инфляция за данный период составила 9,0%). В целом за 2019 г. доходы общего фонда госбюджета должны вырасти на 11,4%. Более низкие темпы прироста доходов не могут не настораживать и сигнализируют о рисках выполнения бюджета по итогам года.

- План поступления доходов в общий фонд в I-м полугодии провален на 5,9% или почти 28 млрд. грн. Показатель выполнения плана по доходамдля первого полугодия,как и для первого квартала – остается худшим за последние девять лет.Для сравнения в 2018 г. план на первое полугодие не выполнен на 3,5% или 14,9 млрд. грн., в 2011-2012 и 2015-2017 гг. план перевыполнялся , в 2013 году – недовыполнен на 0,5% или на 0,7 млрд. грн, в 2014 году - на 2,8% или на 4,5 млрд. грн.  За последнюю 10-тилетку худший, чем в текущем году, результат был только в 2010 г. (тогда план по общему фонду был недовыполнен на 7,7% или на 7,5 млрд. грн).

- В разрезе основных статей выполнение плана оставалось неравномерным. В I-м полугодии план:

o Перевыполненпо НДФЛ (+5% или +2,4 млрд. грн. к плану), налогу на прибыль (+5% и +2,7 млрд. грн.), и неналоговым платежам (+7% и +6,8 млрд. грн., прежде всего, за счет доходов от НБУ, который перечислил на 17,3 млрд. грн больше от плана на год)[1].

o Не выполненпорентным платежам( -7% или «минус»  2 млрд. грн. от плана на период),внутренним акцизам(-24% и 8,7 млрд. грн.),внутреннему НДС с учетом возмещения(-22% и 9,8 млрд. грн.),импортному НДС(- 12% и 19 млрд. грн.),ввозной пошлине(-4% и 0,5 млрд. грн.),доходам от госпредприятий(-36% и -13 млрд. грн.).

- Основныепричины невыполнения плана доходов по общему фонду:

o Провальные показатели выполнения плана по налогам и сборам с импорта

- Недобор от плана по налогам, администрируемым Таможенными органами, за первые 6 месяцев составил 18,3 млрд. грн. (10,8% от плана на период).

- Причины – сохраняющиеся значительные объёмы контрабанды и замедление темпов роста легального импорта. По данным ГФС, за первые 6 мес. 2019 г. темпы роста импорта в денежном выражении замедлились до 8% (против +15% по итогам 2018 г. и прогнозных +9,1% на 2019 г.).

- Среди товарных групп, необходимо выделить меньшие темпы прироста импорта энергоносителей, в том числе из-за снижения цены импортируемого природного газа (при этом физические объёмы закачки выросли), а также  введения РФ санкций и ограничений на топливно-энергетические товары, поставляемые в Украину (уголь, нефтепродукты, сжиженный газ и т.д.).

- Замедление темпов роста импорта и недобор плана соответствующих доходов бюджета связаны также с укреплением обменного курса гривны. В частности, на конец июня официальный курс гривны составлял 26,18 грн/дол, средний курс за первое полугодие – 26,93 грн/дол, что значительно ниже целевых показателей бюджета - 2019 (28,2 грн/дол – средний за год и 29,4 грн/дол - на конец года). На конец июня 2019 г. (по сравнению с началом года) официальный обменный курс гривны по отношению к доллару укрепился на 5,4%, а к евро – на 6,3%.

o Проседание доходов от табачных акцизов.

- В первой половине 2019 г.  план по акцизу на табак и табачные изделия недовыполнен на 8,8 млрд. грн. (или на 1/3 от плана на период). Основные причины недобора прежние: сокращение легального производства табачных изделий на фоне роста акцизов, сокращения потребления и сохраняющейся значительной доли рынка контрафактной продукции. Так, по данным Госстата, производство табачных изделий в I полугодии 2019 г. упало на 3,7% (против аналогичного периода предыдущего года) и на 20% против января – июня 2017 г.

o Накопленные ранее проблемы с возмещением НДС. В январе-июне 2019 года возмещено НДС на сумму 83,7 млрд. грн, что почти на треть больше, чем в аналогичном периоде прошлого года. Это связано с переносом выплат с последних месяцев 2018 г. на начало 2019 г. из-за дополнительных документальных проверок заявок на возмещение. Из положительного, задолженность государства перед предприятиями по возмещению НДС на начало июля уменьшилась до 17,8 млрд. грн., сократившись сначала года на 10,9 млрд. грн.[2]

o Рост налоговых долгов предприятий.Сумма налоговых долгов предприятий на 1 июля 2019 г. превысила 111,7 млрд. грн. (101,5 млрд. грн. вначале 2019 года). При этом на конец июня предприятиям было списано налоговых обязательств почти на 2,0 млрд грн. Наибольшими должниками остаются энергетические, государственные компании во главе с неизменной  Укрнафтой (15,5 млрд грн).[3]

o Невыполнение плана по рентным платежам. Основные причины: наличие на начало года переплаты по рентным платежам за добычу газа в сумме 0,8 млрд. грн. (зачислена в счет текущих налоговых обязательств Укргазвидобування), снижение средней таможенной стоимости импортного природного газа, который служит фактической ценой реализации добытого природного газа.

o Неудовлетворительное управление госпредприятиями. Доходы от дивидендов и прибыли госпредприятий были на 36% или на 13,0 млрд грн ниже плана на период. Среди причин такой динамики – худшие чем прогнозировалось финансовые результаты госпредприятий, невыполнение в полной мере госпредприятиями требований законодательства относительно увеличения доли отчисления прибыли в госбюджет.

1.2.Спецфонд

Благодаря получению разовых доходов от растаможки автомобилей на еврономерах, доходы по спецфонду все еще остаются выше запланированных, однако действие этого фактора снижается:

- Всего за I-е полугодие 2019 в спецфонд было получено 58,5 млрд. грн., что почти в 1,5 раза больше (+18,9 млрд. грн.), чем в аналогичном периоде прошлого года. Доходы спецфонда в I-й половине 2019 г. оказались на 2,5% или на 1,4 млрд. грн. больше, чем план по спецфонду на период.

- Значительный прирост доходов по спецфонду носит разовый характер и не связан с активизацией экономической деятельности. Основной источник их увеличения – растаможка автомобилей на «еврономерах» (в первом полугодии 7,07 млрд грн из которых почти вся сумма приходится на первый квартал 2019 года, а в июне получено всего 0,02 млрд грн). В последующие месяцы значительные доходы по этой статье не ожидаются.

Доходы спецфонда составляют всего порядка 1/10 от общих доходов бюджета-2019, и они могут быть использованы лишь на закрепленные законом о госбюджете программы.Поэтомугораздо большее значение имеет выполнение общего фонда, за счет доходов которого финансируются защищенные статьи расходов госбюджета[4].

1.3. Доходы бюджета  в январе – июле 2019 г. (предварительные данные)

По оперативным данным Минфина и Госказначейства, выполнения доходной части госбюджета в июле немного улучшилось благодаря отчислениям госпредприятий.

- В частности,за первые 7 месяцев2019 г., поступления доходов в госбюджет составили 97,4% от плана, в том числе по о6щему фонду 96% (против 94,1% в 1-м полугодии).

- Один из наиболее весомых факторов улучшения бюджетной статистики -  это увеличение доли перечисления в бюджет прибыли госпредприятий согласно измененному законодательству. В апреле 2019 г. Кабмин увеличил норматив перечисления чистой прибыли госпредприятиями в бюджет с 75% до 90% (для прибыли свыше 50 млн. грн. по итогам 2018 г.) и отменил льготы по уплате такой прибыли для отдельных ГП. В июле 2019 г. Нафтогаз перечислил в бюджет 8 млрд. грн. чистой прибыли (всего за 7 мес. 2019 г. 12,3 млрд. грн.), которые уже включали отчисления по повышенному нормативу.   

- Тем не менее, в абсолютных показателях недобор от плана остается существенным, достигнув 15 млрд. грн. в целом по госбюджету и почти 21 млрд. грн. по общему фонду.

- Отчет Госказначейства по итогам января-июля  2019 г. будет доступен после 26 августа.

2. Расходы

В первом полугодии 2019 года расходы госбюджетаувеличились на 49,7 млрд. грн. (+ 10,8%) по сравнению с аналогичным периодом 2018 года до 508,6 млрд. грн.

Темпы расходов госбюджета могли быть выше, если бы выполнялись в полной мере.

Согласно казначейской отчетности за январь-июнь 2019 г.,расходы общего фонда госбюджета профинансированы на 8,5% или на 42,7 млрд. грн. меньше, чем предусмотрено планом на период.Недофинансирование расходов – это скрытый дефицит бюджета.

2.1.Расходы по общему фонду в функциональной разбивке

Расходы отставали от плана по всем функциональным группам расходов общего фонда госбюджета.Наименьший уровень выполнения плана отмечается по таким сферам какподдержка экономики(планнедовыполненна 38% или на 5,4 млрд. грн.),культура(-29% или на 1,5 млрд. грн.), здравоохранение (-24% или -4,5 млрд грн),образование(-14% или на 2,7 млрд. грн.),оборона(-7% или на 3,3 млрд. грн.). Кроме того, отставало от плана перечисление местным бюджетам трансфертов (-3% или на 4,8 млрд. грн.), которые идут в первую очередь на финансирование социальных выплат,  услуг образования, создания местной инфраструктуры. Из положительного, благодаря укреплению обменного курса гривны удалось сэкономить на обслуживании госдолга: соответствующие платежи составили на 13% или на 8,7 млрд. грн. меньше, чем планировалось. 

Если исключить Минфин, через который проходят платежи по обслуживанию госдолга, в разрезе ЦОИВ, в анти-рейтинге непроведения запланированных расходов по бюджетным программам лидируют Министерство обороны – на 4 млрд. грн. (преимущественно на обеспечение деятельности Вооруженных Сил Украины, подготовку кадров и войск, медицинское обеспечение воинов и ветеранов); Министерство здравоохранения – на 3,9 млрд. грн; МВС – на 3,2 млрд. грн. (Нацгвардия, Нацполиция, Госслужба чрезвычайных ситуаций); Минрегионбуд – на 2,5 млрд. грн., Минсоцполитики – на 2,4 млрд. грн.

2.2.Расходы по отдельным бюджетным программам

Гораздо тревожней выглядит ситуация при более детальном рассмотрении выполнения бюджета в разрезе финансирования отдельных бюджетных программ. Так по 63 бюджетным программам (порядка 1/10 программ, по которым предусмотрено финансирование) в январе-июне не было освоено ни копейки, предусмотренного планом по общему фонду. Финансирование еще 69 программ не превышало 50% от плана на период.

Задержки с финансированием и его перенесение на более поздние сроки, снижают эффективность публичных услуг, которые предоставляются за счет таких расходов. Финансирование по таким статьям в конечном итоге выбирается не полностью, в последний момент и зачастую с нарушениями. Более того, от своевременного финансирования бюджетных программ, как напр., в случае расходов на здравоохранение, зависит главное – здоровье населения и человеческие жизни.  

В первом полугодии 2019 г. финансирование целого ряда социально-значимых программ существенно отставала от плана на период

В социальной сфере правительство экономило на:

- Детях. Всего на 5% от плана на период профинансирована программа реабилитации детей больных ДЦП, менее чем наполовину - на реализацию госполитики по вопросам молодёжи и поддержке детских ГО. Остались не освоенными 12% запланированных на полугодие средств по программе оздоровления детей, которые требуют особенного внимания.

- Инвалидах. Почти на треть недопрофинансированы плановые расходы на период по поддержке ГО организаций инвалидов, на 37% - программа по реабилитации лиц с инвалидностью.

- Ветеранах. На финансовую поддержку ГО ветеранов, мероприятия по посещению воинских захоронений и воинских памятников выделено менее чем 1/5 от запланированного на полугодие.

- Здоровье населения. Уже традиционно отстают от плана расходы по программе закупок медпрепаратов, осуществляемых международными организациями. За первые шесть месяцев этого года освоено лишь на 30% предусмотренных на этот период средств, что связано с  растянутостью во времени процедур таких закупок и приводит к значительным лагам в поставках критически важных препаратов, в т.ч. вакцин, препаратов для лечения онко-заболеваний, туберкулеза и т.д. На 36% недопрофинансирована программа лечения украинцев за рубежом.

- Отдельных уязвимых категориях населения, включая женщин, детей, семьи, соответствующая программа по которым профинансирована только на 3% от плана на период.

Финансирование отдельных социальных статей в январе-июне 2019 г., млн. грн.

Кроме того, значительные задержки наблюдаются в финансировании государственных инвестиционных проектов в социальной сфере. В частности,ни копейки от плана на периодне выделено по проекту на восстановление мат-тех базы и инфраструктуры детского лагеря Артек (в Пуще - Водице), на реконструкцию рентген – радиологического отделения Института отоларингологии им. Коломийченка НАМН Украины, на реконструкцию и расширение Нац. института рака, на усовершенствование молекулярно-генетической диагностики рака и т.д.  Всего 5% от плана выделено на инвестпроект для Института нейрохирургии им. Ромоданова, 13% - Нацинститута фтизиатрии и пульмонологии им. Яновского.

Межбюджетные трансферты:

- Не финансируются в полном объёме субвенции местным бюджетам. В частности ,ни гривны от плана не выделено по (!) 14-ти субвенциям, в т.ч. – на приобретение жилья для детей - сирот и поддержку детских домов семейного типа, жилищную поддержку ветеранов, ВПЛ, на проведение природоохранных мер на объектах коммунальной собственности, на поддержку пострадавших от вооруженного конфликта территорий, на ремонт спорткомплексов при школах, ремонт дворцов спорта и культуры, на создание диспетчерских пунктов в рамках пилотного проекта экстренной помощи, приобретение томографа для Валковской районной больницы, др. На реализацию проектов в рамках Чрезвычайной кредитной программы восстановления Украины выделено всего 3% от плана на полугодие. Не полностью профинансированы субвенции на помощь детям – сиротам, семьям с детьми, малообеспеченным, инвалидам и т.д.

- Кроме того, традиционно неэффективный график уготован и финансированию проектов из Фонда регионального развития, на которые в I полугодии 2019 г. не потрачено и десятой части от запланированного на период. Смещение этих расходов на вторую половину года (ближе к ее концу) увеличивает риски их неэффективного использования.    

Финансирование отдельных межбюджетных трансфертов  в январе-июне 2019 г, млн. грн.

Поддержка экономики

- За первые 6 месяцев 2019 г. провален план финансирования по целому ряду экономических программ поддержки сельского хозяйства (поддержка фермерства), мероприятий по созданию экспортно-кредитного агентства, функционированию Фонда инноваций, Фонда энергоэффективности, торговых представительств за рубежом и др. Менее чем на четверть от плана профинансирована поддержка фундаментальных исследований и НИОКР, менее чем наполовину – поддержка сх товаропроизводителей и реализация государственной космической программы. Не полностью профинансированными остаются меры по реструктуризации и поддержке угольной отрасли и т.д.

Финансирование отдельных расходов развития в январе-июне 2019 г., млн. грн.

3.   Дефицит/профицит

В первом полугодии 2019 года госбюджет сведен с дефицитом в 0,9 млрд. грн. (против 9,7 млрд. грн. дефицита за аналогичный период прошлого года), в т.ч. по общему фонду дефицит составил 8,7 млрд. грн. вместо запланированных 23 млрд. грн, специальный фонд сведен с профицитом в 7,8 млрд. грн. По итогам I полугодия общий фактический дефицит находится в рамках запланированных показателей, составляя 1% от плана на год (по общему фонду 37% от плана на период).

В то же время, с учетом недофинансирования расходной части, реальный дефицит бюджета выше.Так, если бы правительство полностью профинансировало свои расходные обязательства (за исключением экономии на обслуживании госдолга - 8,7 млрд. грн.), фактический дефицит по общему фонду составил бы порядка 43,3 млрд. грн., что в 1,9 раз больше чем план на первое полугодие.

Финансирование дефицита

В условиях отсутствия поступлений от приватизации, основным каналом покрытия бюджетного дефицита оставалось долговое финансирование. Чистое привлечение по долговым операциям (разница между размещением долга и его погашением) составило 36,1 млрд. грн. (из них 2/3 – внутренний госдолг, 1/3 – внешний). В этом контексте обращает на себя внимание экспансионистская политика Минфина на рынке ОВГЗ. По итогам первого полугодия Минфин практически полностью выбрал годовой план по внутренним заимствованиям, утвержденный законом о бюджете: при плане на год в 202 млрд. грн., выпуск ОВГЗ в первом полугодии составил 185,6 млрд. грн.  Забегая наперед, годовой план по внутренним заимствованиям с большим отрывом был превышен уже в июле (255,3 млрд. грн.). АЦ НОСЭП неоднократно обращал внимание на риски проведения такой политики:

- Основным покупателем ОВГЗ (в т.ч. и через операции на вторичном рынке) в 2019 г. остаются нерезиденты, портфель которых увеличился стремительными темпами с 6,4 млрд. грн. на начало года до 20,3 млрд. грн. на конец I квартала, 56,2 млрд. грн. – конец первого полугодия, 73,8 млрд. грн. – конец июля, 86,9 млрд. грн. – на 13 августа. Т.е. по состоянию на текущий момент вложения нерезидентов в ОВГЗ с начала года выросли в 13,6 раз.

- Львиная доля размещаемых ОВГЗ (70% в первой половине 2019 г.), как и ранее, приходится на короткие бумаги с термином погашения до одного года.

- Ставки доходности, несмотря на снижение в последние месяцы, остаются на высоком уровне. Так, средневзвешенная доходность по гривневым ОВГЗ за первые 7 месяцев составила порядка 18% (при текущей годичной инфляции 9,1% и прогнозной на 2020 г. – 7-8%), что трансформируется в реальную доходность близкой к 9-10%. Для сравнения, по итогам 2018 г. средневзвешенная доходность по гривневым ОВГЗ составляла 17,8%, в 2017 г. – 15%, в 2016 г. – 14,9%., т.е за последние 4 года она увеличилась.

Приток спекулятивного иностранного капитала в преимущественно короткие ОВГЗ с высокой реальной доходностью создает значительные риски для валютной стабильности и риски ликвидности в рефинансировании внутреннего госдолга в следующем году. 

Выводы

Выполнение бюджета  в первом полугодии 2019 г. остается неудовлетворительным:

- Доходы общего фонда недовыполняются. Согласно казначейской отчетности за январь-июнь, доходы общего фонда госбюджета составили 448,4 млрд грн, что на 5,9% или на 28 млрд. грн. меньше от плана на период. На самом деле, реальный уровень выполнения бюджета по доходам еще хуже, чем это представляется из отчета Госказначейства. Реальную статистику выполнения госбюджета маскируют незапланированные нерегулярные доходы, действие которых носит разовый характер (в т.ч. получение незапланированных дополнительных доходов от Нацбанка в размере 17,3 млрд. грн., доходов от растамаживания автомобилей на еврономерах – более 7 млрд. грн.)

- Расходы в значительной мере недофинансированы. Расходы общего фонда госбюджета в I полугодии недовыполнены на 8,5% или на 42,7 млрд. грн. от плана на период. Порядка  10% бюджетных программ не получили ни копейки из запланированного на период финансирования, по еще ? 10% финансирование не превышает 50%. В результате не выполняется ряд программ социальной поддержки, централизованной закупки лекарств, поддержки экономики, развития регионов. С учетом этих факторов, скромный дефицит бюджета в размере всего 0,9 млрд. грн. существует только «на бумаге». Реальный дефицит бюджета гораздо выше и, по нашим оценкам, почти в 2 раза превышает плановый показатель.

- Приток значительных средств нерезидентов преимущественно в короткие ОВГЗ для финансирования дефицита бюджета создает риски для валютной стабильности и риски ликвидности в рефинансировании такого госдолга  в случае ухода такого спекулятивного капитала из Украины.

Исходя из тенденций первого полугодия, Счетная Палата продолжает заявлять о нарастании рисков выполнения бюджета по итогам года.[6]

Приложение 1

Источник: Госказначейство Украины

[1]Доходы от НБУ в 2019 году составили 64,9 млрд. грн., что в 1,7 раза больше чем в прошлом году и в 1,36 раза (+17,3 млрд. грн.) больше годового плана.

[2]http://sfs.gov.ua/diyalnist-/vidshkoduvannya-pdchv/informatsiya-pro-obsyagi-vidshkoduvannya/386102.html

[3]http://sfs.gov.ua/dovidniki--reestri--perelik/pereliki-/296361.html  http://www.sfs.gov.ua/diyalnist-/pokazniki-roboti/dinamika-podatkovogo-borg/387602.html

[4]Статья 55 БКУ

[5]Без учета сокращения расходов на межбюджетные трансферты (-26,7 млрд. грн.), брутто увеличение расходов госбюджета за первое полугодие 2018 года по сравнению с первым полугодием составило 76,3 млрд. грн.)

[6]https://rp.gov.ua/PressCenter/News/?id=435