РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Несмотря на рост доходов и профицита местных бюджетов после реформы межбюджетных отношений в 2015 г. их реальная фискальная автономия осталась низкой, при этом местные бюджеты столкнулись с выросшими непрофинансированными делегированными расходами:

07/12/2019
Моніторингові продукти
РЕЗУЛЬТАТЫ РЕФОРМЫ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ И ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

Фискальная автономия местных бюджетов ухудшилась. Удельный вес доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остаетсястабильно ниже, чем до реформы межбюджетных отношений в 2013 г. В частности, по итогам января-сентября 2019 г. доля таких доходов составила 21,9% против 23,4% в январе-сентябре 2013 г. (см. табл. ниже).

 

2013

9 мес 2013

2014

2015

2016

2017

 2018

9 мес 2019

2020 (п)

Доходы местных бюджетов, % от сводного (без трансфертов)

23,8

23,4

22,1

18,5

21,8

22,6

22,3

22,8

23,4

 Источник: Госказначейство Украины

Доля доходов местных бюджетов в сводном могла быть выше,если бы не произошло перераспределение доходов между местными бюджетами и госбюджетом. Объем НДФЛ, 25% которого забрали на центральный уровень, в последние годы оказывался стабильно выше, чем доходы, которые были переданы как компенсаторы во время реформы межбюджетных отношений в 2015 г. и последующие годы (в т.ч. 10% налога на прибыль, часть акцизов, часть рентных платежей, налог на недвижимость, плата за предоставление админуслуг).

В реальном выражении доходы местных бюджетов на сегодня ниже, чем были до всех «реформ» межбюджетных отношений в 2013 г.

o За 2014-2019 гг. доходы местных бюджетов (без трансфертов) в долларовом эквиваленте упали на 18% (c 13,2 млрд. дол. в 2013 г. до 10,8 млрд. дол. в 2019 г.). В 2020 г. они будут все еще почти на 7% ниже (12,3 млрд. дол), чем в 2013 г.

Для инфо:в сопоставимых показателях (без АРК, Севастополя и половины поступлений из бюджетов Луганской и Донецкой областей, которые по экспертным оценкам, остались на неподконтрольных территориях) доходы местных бюджетов (без трансфертов) в валютном эквиваленте в 2019 г. все равно будут на 4% или на 0,4 млрд. дол. ниже, чем в 2013 г.

o С учетом индекса потребительских цен, весь номинальный прирост доходов местных бюджетов оказался «съеденным» инфляцией. Если за 2014-2019 гг. доходы местных бюджетов (без трансферов) номинально вырастут на 168%, то инфляция за этот период составит 167% (при прогнозной инфляции в 2019 г. - 6,5%).

o Суммарные доходы местных бюджетов (вкл. трансферты) в реальном выражении за 2014-2019 гг. снизились еще сильнее: в долларовом выражении на 23%, с учетом инфляции – на 6%.

Заявления прошлой и нынешней власти о существенном росте доходов местных бюджетов в результате реформы межбюджетных отношений и децентрализации являются мифом.    

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 (п)

2020 (п)

Доходы (без межбюджетных трансфертов), млн. грн.

105171

101101

120480

170748

229495

263482

281583

331191

Доходы (без межбюджетных трансфертов), млн. дол.

13157,9

8505,2

5515,2

6682,6

8628,6

9686,8

10788,6

12266,3

Трансферты, млн. грн.

115848

130601

173980

195395

272603

298940

272003

159633

Всего доходов (включая трансферты), млн. грн.

221019

231702

294460

366143

502098

562422

553586

490824

Всего доходов (включая трансферты), млн. дол.

27651,6

19492,1

13479,5

14329,9

18878,0

20677,3

21210,3

18178,67

среднегодовой курс, грн/дол

7,99

11,89

21,85

25,55

26,60

27,20

26,10

27,00

Источник: Госказначейство Украины

- Местные бюджеты как были, так и остаются наполовину зависимыми от трансфертов из госбюджета. Если в 2013 доля трансфертов в суммарных доходах местных бюджетов составляла 52,4%, в 2018 г. – 53,2%, то по плану на 2019 г. - из-за уменьшения субвенции на выплату ЖК-субсидий и переброски части медицинской субвенции на центральный уровень - она несколько снизится до 49,1%.  Сохранение высокой доли трансфертов,на которые местные власти никак не влияют, также сигнализирует, что фискальная автономия местных бюджетов не улучшилась.Во-первых, в распределении субвенций местные бюджеты выполняют исключительно транзитную функцию, выступая в роли кассы по выплате зарплаты, социальных льгот и субсидий.Во-вторых, процесс передачи местным бюджетам расходов и субвенций под них сопровождался ростом доли непрофинансированных делегированных расходов. 

Правительство систематически недофинансирует значительную часть делегированных полномочий. Так, по оценкам Ассоциации городов Украины (АГУ):

- Образовательная субвенция в 2019 г. недофинансирована на 10% или 7 млрд. грн. Дефицит субвенции наблюдается как в крупных городах, так и небольших громадах. Так, по информации местных властей,  до конца 2019 г.  нехватка образовательной субвенции в г Днепр составляет 125 млн грн., в г. Вараш Ровенской области – 9 млн грн., Тлумацкой ОТГ Ивано-Франковской области – 8 млн грн[1], в г. Житомире – 20 млн. грн[2]. Эксперты АГУ неоднократно обращали внимание на недостатки в формуле расчета субвенции, которая не учитывает реальную потребность в финансировании и превратилась в инструмент принудительной «оптимизации» школьной сети (при этом даже самые эффективные и «оптимизированные» громады недофинансируются). В частности, формула расчета субвенции не учитывает: (1) часы индивидуального обучения; (2) расходы на замену временно отсутствующих педработников; (3) реальный контингент учащихся и их увеличение в отдельных громадах; (4) реальную потребность на оплату труда воспитателей групп продленного дня; (5)полную сумму надбавки за престижность педагогическим работникам и др. Недофинансируя образовательную субвенцию, правительство ставит местные власти перед выбором: либо доплачивать зарплату, отпускные и оздоровительные из своих ресурсов, забирая из других сфер, либо накапливать задолженность по выплате зарплаты/ увольнять педагогов. В  образовании  долги по зарплате с начала года (за первые 3 квартала) выросли на (!) 495,6%.

- Объем средствмедицинской субвенциина 2019 год занижен на 36,9 млрд. грн. и покрывает лишь 68% потребностей на оплату текущих расходов учреждений здравоохранения (не включая расходы на коммунальные услуги и энергоносители). Профильные эксперты говорят о «катастрофической нехватке» средств медицинской субвенции в 2019 г.[3]Органами местного самоуправления за счет собственных средств дофинансируется в среднем 20% от объема медицинской субвенции.

Не предусмотрены субвенции на финансирование льгот, установленных центральной властью (льготный проезд граждан, услуги связи, погашение задолженности местных бюджетов из-за разницы в тарифах, установленных центральной властью и др.).

Общий объём непрофинансированных расходов , которые в последние годы были скинуты на места, превышает 40-50 млрд. грн.в т.ч. ?19 млрд. грн. задолженность из-за разницы в тарифах в 2013-2015 гг., 7 млрд. грн. – штрафы из-за несвоевременного перечисления субвенции на оплату льгот и субсидий ЖКХ, ?10-20 млрд. грн. – ежегодно недофинансируется мед. и образовательная субвенция, ?6 млрд. грн. – льготники на транспорте, льготы по услугами связи и т.д. 

Результаты децентрализации очень неравномерны.

- Из-за перераспределения в доходах между уровнями местных бюджетов, выиграли города областного значения, районы и часть объединено – территориальных громад (ОТГ), тогда как города районного значения и села/поселки (у которых забрали 25% НДФЛ), оказались на обочине реформы.

- Неравенство между местными бюджетами одного уровня хорошо заметно по объёму свободных средств в распоряжении местных властей. По состоянию на 1 ноября 2018 года объем депозитов местных бюджетов составлял 7,5 млрд. грн., из них:

o 52% всех депозитов ОТГ приходилось на 3 ОТГ Днепропетровской области (всего депозиты имели 31 ОТГ),

o 2/3 всех депозитов сел/поселков приходилось на 9 сельских громад в Донецкой и Киевской области (из 45),

o 73% депозитов областных центров сконцентрировано в 4-х городах (Винница, Полтава, Львов, Харьков),

o 80% депозитов областей приходится на одну область (Донецкую).  

Объединение громадв целом шаг в правильном направлении, однако утверждать, что объединенные территориальные громады (ОТГ) от этого существенного выиграли, будет преувеличением.

За минувшие 5 лет с начала старта реформы уровень финансовой самодостаточности ОТГ особенно не изменился, превалирующая их часть остается глубоко дотационной и зависимой от госбюджета:

o из 159 ОТГ (объединившихся первыми в 2015 г. и перешедших на прямые бюджетные отношения с Минфином), в 2016 г. дотационными оставались 125 (или 79%).

o в 2017 году дотацию выравнивания из бюджета получали бюджеты 293 ОТГ из 366 (80%),

o в 2018 году дотацию предоставляли 498 бюджетам ОТГ из 665 (75%);

o в 2019 году дотацию получали 570 бюджетов ОТГ из 782 (73%),

o таким образом, дотационным, как были, так и остаются, ? три из четырех ОТГ.

Население не замечает кардинальных позитивных сдвигов в результате децентрализации, ожидания от реформы снижаются.Независимые социологические исследования фиксируют далеко не радужные замеры общественного мнения о результатах децентрализации, которая считается своей одной из самых успешных реформ за последние годы. Согласно последнему опросу КМИС (январь 2019 г.)[4]:

- Большинство украинцев (53%), как и в предыдущие 2 года, считают, что реформа идет медленно/слишком медленно. 

- Доля респондентов, которые заметили изменение к лучшему в результате увеличения доходов местных бюджетов, снизилась до 39,5% с 46% двумя годами ранее, при этом доля тех, кто не заметил изменений либо отметил ухудшение ситуации, выросла за это время до 29,1% с 27,4%.

- Прослеживается снижение оптимизма в отношении реформы: если 2 года назад 48,3% респондентов ожидали улучшения ситуации в результате реформы, то в последнем опросе их доля снизилась до 37%.

При этом наиболее критично воспринимается ситуация в сфере здравоохранения(относительно первичного уровня предоставления медпомощи – 39% отмечают ухудшение качества услуг и только 10% - улучшение; вторичного уровня – 41% и 8% соответственно) и социальной защиты(в части предоставления льгот 40% отмечают ухудшение качества предоставляемых услуг и только 7% - улучшение; субсидий – 48% и 7% соответственно).  

- Как и ранее большинство украинцев (54%) не замечает улучшение качества услуг, предоставляемых в громадах.    

Исходя из принятого бюджета на 2020 г., все эти проблемы - в части низкой фискальной автономии и значительного объёма непрофинансированных расходов - остаются и на следующий год.

Долясобственных доходовместных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджетена 2020 г. составит 23,4%, тогда как в 2013 г. – до всех реформ по децентрализации – составляла 23,8%. Для инфо: собственные доходы местных бюджетов (без трансфертов) в 2020 г. запланированы на уровне 331,2 млрд. грн., сводного бюджета – 1416,1 млрд. грн.

Уровень финансовой самодостаточности местных бюджетов в целом и ОТГ в частности  не меняется, превалирующая их часть остается глубоко дотационной и зависимой от госбюджета.Из 1453 местных бюджетов, которые будут иметь прямые отношения с госбюджетом в 2020 г. в части трансфертов, 1037 бюджетов или 71% являются дотационными (получают дотацию выравнивания), в том числе из 872 бюджетов ОТГ – 622 или 71% также являются дотационными.Обещание, что в результате реформы межбюджетных отношений жители ОТГ будут жить в финансово-дееспособных громадах, как было, так и остается мифом. 

Образовательная субвенция, от которой зависит качество школьного образования на местах и возможность повышать зарплаты педагогам, профинансирована на ? от необходимого.

- По расчетам Ассоциации городов Украины (АГУ),минимальнаярасчетная потребность в образовательной субвенции составляет 105 млрд. грн., тогда как в бюджете-2020 заложено 77,5 млрд. грн. Это означает, что учителя не только не получат обещанного на 20-70% повышения зарплаты в 2020 г., но и столкнуться с возросшими рисками сокращений из-за нехватки финансирования на местах.   

- Для инфо: вместо того чтобы увеличить финансирование образовательной субвенции на 27,5 млрд. грн., правительство запустило новую субвенцию на 3,8 млрд. грн. «для улучшения социальной защиты отдельных категорий педагогов», предполагающей увеличение выплат, в т.ч. разовой (21 тыс. грн.), для стимулирования 74 тыс. молодых учителей в школах. Тем самым правительство признало, что на повышение зарплат остальным 367 тыс. педагогам  в общеобразовательных учреждениях, в 2020 г. денег нет. 

Медицинская субвенция (будет предоставляться в первом квартале 2020 г.(предусмотрена на 1 квартал для вторичной и третичной медпомощи). Онанедофинансирована на 1/3 от минимальной расчетной потребности.В бюджет - 2020 правительство заложило медицинскую субвенцию на уровне 14,5 млрд. грн.,  тогда как по оценкам АГУ, минимальная расчетная потребность в ней составляет 21,4 млрд. грн. Это создает риски нехватки средств на местах для выплаты заработной платы медикам.

Кроме того, по сравнению с 2019 г. урезан целый ряд субвенций местным бюджетам.

- На 41,2% даже в номинальном выражении уменьшается субвенция на поддержку территорий, пострадавших от конфликта на востоке (20 млн. грн. против 34,0 млн. грн. в 2019 г.), на 100% - субвенция на природоохранные мероприятия на объектах коммунальной собственности, на 100% - субвенция на строительство мультифункциональный спортивных площадок (2019 г. – 200 млн. грн.), на 25% - субвенция на строительство и реконструкция дворцов спорта (2019 г. – 200 млн. грн., 2020 г. – 150 млн. грн.).

- На уровне 2019 г., т.е. на 5,5% меньше с учетом инфляции будет выделено субвенции на жилье и компенсации для участников боевых действий, а также субвенции на господдержку лиц с особыми образовательными потребностями.

- Полностью ликвидируется субвенция местным бюджетам на развитие сельской медицины (в 2019 г. – 1,0 млрд. грн.), вместо которой вводится новая субвенция в таком же размере на «модернизацию и обновление многопрофильных больниц» (не проиндексированная хотя бы на ожидаемую инфляцию).

- На 45,5% уменьшается объем дополнительных дотаций местным бюджетам.

Остается острой проблема не профинансированных расходов, ранее скинутых на местный уровень.Как и в предыдущие годы,  отсутствует субвенция на погашение задолженности местных бюджетов из-за разницы в тарифах, По данным АГУ, долг местных властей перед предприятиями ТКЕ из-за разницы в тарифах в 2016-2019 гг. составляет 19 млрд. грн. Существование данной задолженности ежегодно создает риски срыва начала и проведения отопительного сезона. Не выделено ни копейки на компенсацию потерь местных бюджетов на перевозку льготных категорий граждан, предоставление льгот по услугам связи.

В целом, по оценкам АГУ, необеспеченность субвенциями полномочий, делегированных государством на местный уровень, на 2020 г. составляет 71,5 млрд. грн. – это рекордный показатель за последние 5 лет!

Инвестиционного ресурса у местных бюджетов особо не прибавится.

- В ходе доработки бюджета ко 2-му чтению появилась субвенция на социально – экономическое развитие в сумме 2 млрд. грн. (хотя это на 60% меньше, чем запланировано на 2019 г. – 4,8 млрд. грн.). Однако она профинансирована за счет уменьшения на 2 млрд. грн. бюджета Фонда регионального развития. Местным бюджетам от такой перекидки – «ни холодно, ни жарко».

- В этой связи можно было бы приветствовать появление новой субвенции «Дееспособная школа для лучших результатов» на 3,5 млрд. грн. для закупки оборудования школами в сельской местности и опорными школами. Однако 2 из 3,5 млрд. грн. бюджета субвенции не гарантировано, т.к. должно быть профинансировано за счет легализации азартных игр и продажи соответствующих лицензий.

Резюме

Заявления прошлой и нынешней власти о существенном росте доходов местных бюджетов в результате реформы межбюджетных отношений и децентрализации являются мифом. Доля доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остается стабильно ниже, чем до всех «реформ» межбюджетных отношений в 2013 г., в реальном выражении (долларовом эквиваленте) доходы местных бюджетов за это время упали. При этом под эгидой реформы местные бюджеты столкнулись с валом не профинансированных расходов, делегированных с центра на места: по данным Ассоциации городов Украины, на 2020 г. их объём составляет рекордные 71,5 млрд. грн. Объединение громад – шаг в правильном направлении, однако обещание, что в результате реформы межбюджетных отношений жители ОТГ будут жить в финансово-дееспособных громадах, также остается мифом:? ? ОТГ как были, так и остаются дотационными. Как результат, население не замечает кардинальных позитивных сдвигов в результате децентрализации, ожидания от реформы снижаются



[1]https://www.auc.org.ua/novyna/oslobozhan-meta-reformy-osvity-zabezpechyty-diysno-yakisnymy-osvitnimy-poslugamy-vsih-uchniv

[2]http://zhzh.info/news/2018-12-07-38060

[3]https://www.auc.org.ua/novyna/gromadam-katastrofichno-ne-vystachaye-koshtiv-na-medycynu-moz-samousuvayetsya-vid-vyrishennya

[4]https://www.kiis.com.ua/materials/pr/20191103_decentralisation/decentr_ukr.pdf