К сожалению, вопреки заявлениям прошлой и нынешней власти об успешности реформы, децентрализация, которая продолжается в Украине с 2015 г., пока так и не привела к своему главному ожидаемому результату – формированию финансово дееспособных территориальных громад, которые бы могли оказывать качественные услуги населению. Это не политические оценки, а коллективное мнение самого местного самоуправления, в частности Ассоциации городов Украины, озвученные в ходе профильной конференции по децентрализации: «Бюджетна децентралізація, не відбулася. Громади мають дефіцити бюджету та нульові бюджети розвитку»[1].

1. Несмотря на рост доходов местных бюджетов после реформы межбюджетных отношений в 2015 г. их реальная фискальная автономия осталась низкой, при этом местные бюджеты столкнулись с выросшими  непрофинансированными делегированными расходами:

Фискальная автономия местных бюджетов ухудшилась. Удельный вес доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остаетсястабильно (!) ниже, чем до реформы межбюджетных отношений в 2013 г. В частности, за 9 месяцев 2020 г. доля таких доходов составила 22,5% против 23,8% в 2013 г. (план на 2020 г. – 23,6%).

 Источник: Госказначейство Украины

Доля доходов местных бюджетов в сводном могла быть выше,если бы не произошло перераспределение доходов между местными бюджетами и госбюджетом. Объем НДФЛ, 25% которого забрали на центральный уровень, в последние годы оказывался стабильно выше, чем доходы, которые были переданы как компенсаторы во время реформы межбюджетных отношений в 2015 г. и последующие годы (в т.ч. 10% налога на прибыль, часть акцизов, часть рентных платежей, налог на недвижимость, плата за предоставление админуслуг).

В реальном выражении доходы местных бюджетов на сегодня ниже, чем были до всех «реформ» межбюджетных отношений в 2013 г.

o В 2020 г. доходы местных бюджетов в долларовом эквиваленте будут гораздо ниже, чем в 2013 г.

За 2014-2020 гг. доходы местных бюджетов (без трансфертов) в долларовом эквиваленте упали на 12,9% (c 13,2 млрд. дол. в 2013 г. до 11,5 млрд. дол. в 2019 г.), доходы с трансфертами – снизились на 37,5%. 

o С учетом индекса потребительских цен, номинальный прирост доходов местных бюджетов оказался «съеденным» инфляцией. Если за 2014-2020 гг. доходы местных бюджетов номинально вырастут на 111% с трансфертами и на 195% без трансфертов, то инфляция за этот период составит 173%.

o Заявления прошлой и нынешней власти о существенном росте доходов местных бюджетов в результате реформы межбюджетных отношений и децентрализации являются мифом.    

При перераспределении полномочий местные бюджеты столкнулись с ростом не профинансированных расходов, делегированных с центра на места:

o Ежегодно Ассоциация городов Украины (АГУ) и многие территориальные громады заявляют о значительном дефицитеобразовательной субвенциииз-за некорректной формулы ее расчета. Субвенция не учитывает реальную потребность в финансировании и уже давно превратилась в инструмент принудительной «оптимизации» школьной сети, прежде всего, малокомплектных школ. Для инфо. Начиная с 2014/15 учебного годапо 2019/20 гг., количество школ сократилось на 2,4 тыс. (с 17,6 тыс. до 15,2 тыс.), а количество учителей - на 13 тыс. (с 454 тыс. до 440 тыс.), соответственно на 14% и 3%.

o Недофинансируется труд педагогов, который должен покрываться за счет образовательной субвенции. По расчетам АГУ,минимальная расчетнаяпотребность в образовательной субвенции на 2020 г. составляла 105 млрд. грн., тогда как в бюджете-2020 заложили 80,5 млрд. грн. Поэтому правительство отказалось от обещанного повышения зарплат учителям на 20-70%. Более того, в ходе секвестра бюджета срезали субвенцию, за счет которой планировали выплатить «подъемные» (21 тыс. грн.) молодым учителям..

o Ранее (в 2016- первом квартале 2020 гг.) значительно[2]недофинансироваласьмедицинская субвенция, что в сумме с другими организационными решениями в рамках медицинской реформы, принуждало местное самоуправление оптимизировать медицинскую сеть, несмотря на протесты местных жителей и медиков. Так например, после принятых в 2018 году Минрегионом и МОЗом правил организации первичной медицинской сети, где норматив организации  для амбулатории был установлен  на уровне 1500 человек, многие амбулатории были сокращены. Если в населенном пункте 1499 жителей, то там врач уже не обязателен, а значит, на амбулаторию можно не тратиться. Таким образом, автоматически закрывались действующие ФАПы. В такой населенный пункт  врач может приезжать, что очень сомнительно при дефиците кадров и состоянии дорог.Для инфо. За 2018 -2019 гг в Украине было  сокращено: 6% ФАПов (-761 ФАП, с 12 582 до 11 821). Сокращенные ФАПы обслуживали  815 населенных  пунктов (в 2018 г - 18 326, а в 2019 их стало 17 511).  При этом было сокращено 19% реально работающих сотрудников (-3 373 человек).

o Власть пытается переложить на места все большие затраты по сдерживаниюпандемии COVID - 19:

- При том, что «ковидный фонд» уже израсходован и в основном на немедицинские цели правительство  очень настоятельно рекомендовало местным властям разворачивать дополнительные «ковидные койки», но ни словом не обмолвилось о финансовой поддержке из центра этого мероприятия. Хотя местные власти, где есть финансовые резервы и так поддерживают переведенные медреформой на централизованное финансирование больницы. Уже сейчас в НСЗУ не хватает для финансирования стационаров 5,6 млрд. грн, дадут ли их не известно, но вероятнее всего  закрывать дыры будет местная власть. 

- На время эпидемии COVID-19было принято решение обеспечить противоэпидемический режим в школах, и на эти цели КМУ даже выделил в октябре 540 млн. грн. (закупка дезсредств, СИЗ, термометров).Но этих средства недостаточно. По данным АГУ, для обеспечения всех запланированных мероприятий в школах необходимо в день 179,3 млн. грн. Если учесть, что дети до конца года будут учиться 30 дней, то на эти цели уже необходимо более 3,3 млрд. грн[3].  Возникает риторический вопрос, где местные бюджеты возьмут дополнительные средства в таких объёмах, учитывая, что на 2020 год в бюджеты они не закладывались. При этом АГУ сообщает, что на 30.07.2020 на приобретение товаров для борьбы с COVID-19 из местных бюджетов уже потрачено 2,8 млрд. грн.

o Общий объём непрофинансированных расходов (без учета расходов на борьбу с пандемией), которые в последние годы были скинуты на места, превышает 60 млрд. грн. (см. ниже). 

2. Исходя из внесенного проекта бюджета на 2021 г., все эти проблемы - в части низкой фискальной автономии и значительного объёма непрофинансированных расходов - остаются и на текущий год.

? местных бюджетов, как были, так и остаются дотационными. В 2021 г. базовую дотацию из госбюджета будут получать 1095 местных бюджетов из 1463. При чем, уровень дотационности незначительно, но вырос по сравнению с нынешним годом, в котором базовую дотацию получает 71% местных бюджетов.Т.е. результатом реформы децентрализации (межбюджетных отношений и объединения низовых территорий), так и не стало формирование финансово дееспособных территориальных громад.

Доля собственных доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остается низкой. По плану на 2021 г. она составит 24%, столько же, как и в 2013 г. - до всех реформ по децентрализации.

Остается острой проблема не профинансированных расходов, ранее скинутых на местный уровень:

- Дополнительная дотация на осуществление переданных с госбюджета расходов на содержание учреждений образования и здравоохранения оставлена на уровне нынешнего года – 7,9 млрд. грн., хотя по расчетам Ассоциации городов Украины (АГУ) потребность в ней составляет 14 млрд.грн.

- Объём образовательной субвенции – с учетом повышения минимальной зарплаты до 6,5 тыс. грн. – по оценкам АГУ, занижен на 12,5 млрд. грн. (запланировано 102,5 млрд. грн. при минимальной потребности 115 млрд. грн.)

- Отсутствует субвенция на компенсацию потерь в перевозе льготников и предоставлении льгот на услуги связи – ежегодная минимальная потребность 2 млрд. грн.( + 6 млрд. грн. на погашение задолженности за прошлые годы).

- Отсутствует субвенция на списание задолженности по кредитам из госбюджета (ЕКС) – общая сумма задолженности 9 млрд. грн. (предоставлялись в 2009 – 2014 гг.)

- Отсутствует субвенция на погашение задолженности местных бюджетов из-за разницы в тарифах, По данным АМУ, долг местных властей перед предприятиями ТКЕ из-за разницы в тарифах в 2016-2019 гг. составляет 19 млрд. грн.

- Отсутствуют средства на уплату штрафных санкций энергопоставляющим компаниям по судебным решениям, возникшим из-за несвоевременного перечисления субвенции из госбюджета местным бюджетам на оплату ЖК субсидий и льгот (7 млрд. грн.). 

Всего: > 61 млрд. грн.

Кроме того, в проекте бюджета – 2021 урезан целый ряд инвестиционных субвенций и капитальных расходов местным бюджетам:

o Отсутствует субвенция на формирование инфраструктуры ОТГ (на 2020 г. изначально было запланировано 2,1 млрд. грн.,  в ходе секвестра – полностью срезана). Расчетная потребность, по данным АГУ, составляет не менее в 5 млрд. грн.

o Только после доработки и голосования бюджета в 1-м чтении вернули субвенцию на социально – экономическое развитие территорий. Однако цинизм состоит в том, что она будет частично (более чем на 40%) профинансирована за счет сокращения расходов по фонду регионального развития на 3,2 млрд. грн. 

3. Реформа децентрализации в части переформатирования, объединения и создания новых районов и до-объединения ОТГ, проведенная под местные выборы осенью 2020 г., –  породила значительные организационные, финансовык и управленческие риски на местах.

o Чтобы запустить полноценное функционирование 136 новый районов вместо 490 старых – нужно по сути произвести инвентаризацию всего имеющегося у них имущества (а это сотни миллионов номенклатурных позиций – зданий, сооружений, земли, имущества и многого другого), составления передаточных балансов, списания имущества, которое уже не существует физически, но имеется на балансах (большинство из бывших 490 районов были созданы еще во времена СССР, часть из них – в довоенные годы, и по ним может понадобится гигантская архивная работа). Непонятно, кто будет делать эту работу в отношении населенных пунктов, которые за годы независимости исчезли с карты страны, в отношении «вымерающих» населенных пунктов, в которых физически осталось по 5-10 жителей. Все это будет затягивать передачу объектов социальной, образовательной, медицинской инфраструктуры с районного уровня на уровень ОТГ.

o Это только один из многих вопросов, связанных с реорганизацией / правопреемством органов местного самоуправления и районных государственных администраций, разграничения имущества территориальных громад и имущества в управлении районных советов, закрепления финансового ресурса и ответственности за органами местного самоуправления новосозданных громад, которые которые необходимо решить до конца года (соотвтетсвующий закон «Об упорядочивании отдельніх вопросов организации деятельности органов местного самоуправленияи и РДА» принят 17 ноября), что повышает риски принятия несбалансированных решений. Напр., по оценкам экспертов, в самом ближайшем времени можно ожидать конфликты при передаче школ в собственность новых ОТГ и закрытия еще 450 школ.

o Незавершенность конституционной реформы в части распределения полномочий между территориальными уровнями власти и крайне медленное принятие остальной нормативно – правовой базы по этому направлению (законы про местные госадминистрации, про основы админ-тер устройства, про службу в органах местного самоуправления, про местные референдумы и т.д.) закладывает законодательные пробелы в реформе децентрализации.Многие изменения в рамках реформы децентрализации не соответствуют Конституции Украины, не предусматривающей, напр., объединение громад, институт ОТГ, институт старост, по прежнему отдающей множество полномочий по реализации политик в большинстве сфер общественной жизни за вертикалью центральных и местных органов исполнительной власти в вертикали Президента и КМУ.

Приложение

Доходы местных бюджетов в 2013-2020 гг. , млн. грн.

*- текущий прогноз

Источник: Госказначейство Украины

[1]https://rpr.org.ua/news/uspishna-detsentralizatsiia-vysiacha-reforma-derzhupravlinnia-i-nekonstytutsiyna-kryza-eksperty-prodovzhyly-obhovorennia-reform/

[2]Медицинская субвенция на 2020 год (предоставлялась только в первом квартале) была занижена на треть или на 6,9 млрд. грн. от минимальной расчетной потребности.

[3]На 1 день необходимо масок  для 438  486 учителей – на сумму 10,5 млн. грн., для 232 165  непедагогических работников – 5,6 млн. грн. и для 3 962 979 учеников – 62,8 млн. грн.  Для 14 175 школ необходимо приобрести  бесконтактные термометры, что из расчета 2 шт. на школу –  стоимость  составит  – 42,5 млн. грн. Помимо этого закупка на 1 день запаса антисептиков обойдется в 57,9 млн.грн.