РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ – ЗАЯВЛЕНИЯ VS РЕАЛЬНОСТЬ

Главное: Реформа децентрализации в части объединения территориальных громад и передачи им финансовых ресурсов – это шаг в правильном направлении.

23/11/2020
Моніторингові продукти
РЕФОРМА МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ – ЗАЯВЛЕНИЯ VS РЕАЛЬНОСТЬ

К сожалению, вопреки заявлениям прошлой и нынешней власти об успешности реформы, децентрализация, которая продолжается в Украине с 2015 г., пока так и не привела к своему главному ожидаемому результату – формированию финансово дееспособных территориальных громад, которые бы могли оказывать качественные услуги населению. Это не политические оценки, а коллективное мнение самого местного самоуправления, в частности Ассоциации городов Украины, озвученные в ходе профильной конференции по децентрализации: «Бюджетна децентралізація, не відбулася. Громади мають дефіцити бюджету та нульові бюджети розвитку»[1].

1. Несмотря на рост доходов местных бюджетов после реформы межбюджетных отношений в 2015 г. их реальная фискальная автономия осталась низкой, при этом местные бюджеты столкнулись с выросшими  непрофинансированными делегированными расходами:

Фискальная автономия местных бюджетов ухудшилась. Удельный вес доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остаетсястабильно (!) ниже, чем до реформы межбюджетных отношений в 2013 г. В частности, за 9 месяцев 2020 г. доля таких доходов составила 22,5% против 23,8% в 2013 г. (план на 2020 г. – 23,6%).

 

2013

2014

2015

2016

2017

 2018

 2019

2020 (9 мес)

2020 (п)

Доходы местных бюджетов, % от сводного (без трансфертов)

23,8

22,1

18,5

21,8

22,6

22,3

23,3

22,5

23,6

 Источник: Госказначейство Украины

Доля доходов местных бюджетов в сводном могла быть выше,если бы не произошло перераспределение доходов между местными бюджетами и госбюджетом. Объем НДФЛ, 25% которого забрали на центральный уровень, в последние годы оказывался стабильно выше, чем доходы, которые были переданы как компенсаторы во время реформы межбюджетных отношений в 2015 г. и последующие годы (в т.ч. 10% налога на прибыль, часть акцизов, часть рентных платежей, налог на недвижимость, плата за предоставление админуслуг).

В реальном выражении доходы местных бюджетов на сегодня ниже, чем были до всех «реформ» межбюджетных отношений в 2013 г.

o В 2020 г. доходы местных бюджетов в долларовом эквиваленте будут гораздо ниже, чем в 2013 г.

За 2014-2020 гг. доходы местных бюджетов (без трансфертов) в долларовом эквиваленте упали на 12,9% (c 13,2 млрд. дол. в 2013 г. до 11,5 млрд. дол. в 2019 г.), доходы с трансфертами – снизились на 37,5%. 

o С учетом индекса потребительских цен, номинальный прирост доходов местных бюджетов оказался «съеденным» инфляцией. Если за 2014-2020 гг. доходы местных бюджетов номинально вырастут на 111% с трансфертами и на 195% без трансфертов, то инфляция за этот период составит 173%.

Заявления прошлой и нынешней власти о существенном росте доходов местных бюджетов в результате реформы межбюджетных отношений и децентрализации являются мифом.    

При перераспределении полномочий местные бюджеты столкнулись с ростом не профинансированных расходов, делегированных с центра на места:

o Ежегодно Ассоциация городов Украины (АГУ) и многие территориальные громады заявляют о значительном дефицитеобразовательной субвенциииз-за некорректной формулы ее расчета. Субвенция не учитывает реальную потребность в финансировании и уже давно превратилась в инструмент принудительной «оптимизации» школьной сети, прежде всего, малокомплектных школ. Для инфо. Начиная с 2014/15 учебного годапо 2019/20 гг., количество школ сократилось на 2,4 тыс. (с 17,6 тыс. до 15,2 тыс.), а количество учителей - на 13 тыс. (с 454 тыс. до 440 тыс.), соответственно на 14% и 3%.

o Недофинансируется труд педагогов, который должен покрываться за счет образовательной субвенции. По расчетам АГУ,минимальная расчетнаяпотребность в образовательной субвенции на 2020 г. составляла 105 млрд. грн., тогда как в бюджете-2020 заложили 80,5 млрд. грн. Поэтому правительство отказалось от обещанного повышения зарплат учителям на 20-70%. Более того, в ходе секвестра бюджета срезали субвенцию, за счет которой планировали выплатить «подъемные» (21 тыс. грн.) молодым учителям..

o Ранее (в 2016- первом квартале 2020 гг.) значительно[2]недофинансироваласьмедицинская субвенция, что в сумме с другими организационными решениями в рамках медицинской реформы, принуждало местное самоуправление оптимизировать медицинскую сеть, несмотря на протесты местных жителей и медиков. Так например, после принятых в 2018 году Минрегионом и МОЗом правил организации первичной медицинской сети, где норматив организации  для амбулатории был установлен  на уровне 1500 человек, многие амбулатории были сокращены. Если в населенном пункте 1499 жителей, то там врач уже не обязателен, а значит, на амбулаторию можно не тратиться. Таким образом, автоматически закрывались действующие ФАПы. В такой населенный пункт  врач может приезжать, что очень сомнительно при дефиците кадров и состоянии дорог.Для инфо. За 2018 -2019 гг в Украине было  сокращено: 6% ФАПов (-761 ФАП, с 12 582 до 11 821). Сокращенные ФАПы обслуживали  815 населенных  пунктов (в 2018 г - 18 326, а в 2019 их стало 17 511).  При этом было сокращено 19% реально работающих сотрудников (-3 373 человек).

o Власть пытается переложить на места все большие затраты по сдерживаниюпандемии COVID - 19:

- При том, что «ковидный фонд» уже израсходован и в основном на немедицинские цели правительство  очень настоятельно рекомендовало местным властям разворачивать дополнительные «ковидные койки», но ни словом не обмолвилось о финансовой поддержке из центра этого мероприятия. Хотя местные власти, где есть финансовые резервы и так поддерживают переведенные медреформой на централизованное финансирование больницы. Уже сейчас в НСЗУ не хватает для финансирования стационаров 5,6 млрд. грн, дадут ли их не известно, но вероятнее всего  закрывать дыры будет местная власть. 

- На время эпидемии COVID-19было принято решение обеспечить противоэпидемический режим в школах, и на эти цели КМУ даже выделил в октябре 540 млн. грн. (закупка дезсредств, СИЗ, термометров).Но этих средства недостаточно. По данным АГУ, для обеспечения всех запланированных мероприятий в школах необходимо в день 179,3 млн. грн. Если учесть, что дети до конца года будут учиться 30 дней, то на эти цели уже необходимо более 3,3 млрд. грн[3].  Возникает риторический вопрос, где местные бюджеты возьмут дополнительные средства в таких объёмах, учитывая, что на 2020 год в бюджеты они не закладывались. При этом АГУ сообщает, что на 30.07.2020 на приобретение товаров для борьбы с COVID-19 из местных бюджетов уже потрачено 2,8 млрд. грн.

Общий объём непрофинансированных расходов (без учета расходов на борьбу с пандемией), которые в последние годы были скинуты на места, превышает 60 млрд. грн. (см. ниже). 

2. Исходя из внесенного проекта бюджета на 2021 г., все эти проблемы - в части низкой фискальной автономии и значительного объёма непрофинансированных расходов - остаются и на текущий год.

? местных бюджетов, как были, так и остаются дотационными. В 2021 г. базовую дотацию из госбюджета будут получать 1095 местных бюджетов из 1463. При чем, уровень дотационности незначительно, но вырос по сравнению с нынешним годом, в котором базовую дотацию получает 71% местных бюджетов.Т.е. результатом реформы децентрализации (межбюджетных отношений и объединения низовых территорий), так и не стало формирование финансово дееспособных территориальных громад.

Доля собственных доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остается низкой. По плану на 2021 г. она составит 24%, столько же, как и в 2013 г. - до всех реформ по децентрализации.

Остается острой проблема не профинансированных расходов, ранее скинутых на местный уровень:

- Дополнительная дотация на осуществление переданных с госбюджета расходов на содержание учреждений образования и здравоохранения оставлена на уровне нынешнего года – 7,9 млрд. грн., хотя по расчетам Ассоциации городов Украины (АГУ) потребность в ней составляет 14 млрд.грн.

- Объём образовательной субвенции – с учетом повышения минимальной зарплаты до 6,5 тыс. грн. – по оценкам АГУ, занижен на 12,5 млрд. грн. (запланировано 102,5 млрд. грн. при минимальной потребности 115 млрд. грн.)

- Отсутствует субвенция на компенсацию потерь в перевозе льготников и предоставлении льгот на услуги связи – ежегодная минимальная потребность 2 млрд. грн.( + 6 млрд. грн. на погашение задолженности за прошлые годы).

- Отсутствует субвенция на списание задолженности по кредитам из госбюджета (ЕКС) – общая сумма задолженности 9 млрд. грн. (предоставлялись в 2009 – 2014 гг.)

- Отсутствует субвенция на погашение задолженности местных бюджетов из-за разницы в тарифах, По данным АМУ, долг местных властей перед предприятиями ТКЕ из-за разницы в тарифах в 2016-2019 гг. составляет 19 млрд. грн.

- Отсутствуют средства на уплату штрафных санкций энергопоставляющим компаниям по судебным решениям, возникшим из-за несвоевременного перечисления субвенции из госбюджета местным бюджетам на оплату ЖК субсидий и льгот (7 млрд. грн.). 

Всего: > 61 млрд. грн.

Кроме того, в проекте бюджета – 2021 урезан целый ряд инвестиционных субвенций и капитальных расходов местным бюджетам:

o Отсутствует субвенция на формирование инфраструктуры ОТГ (на 2020 г. изначально было запланировано 2,1 млрд. грн.,  в ходе секвестра – полностью срезана). Расчетная потребность, по данным АГУ, составляет не менее в 5 млрд. грн.

o Только после доработки и голосования бюджета в 1-м чтении вернули субвенцию на социально – экономическое развитие территорий. Однако цинизм состоит в том, что она будет частично (более чем на 40%) профинансирована за счет сокращения расходов по фонду регионального развития на 3,2 млрд. грн. 

3. Реформа децентрализации в части переформатирования, объединения и создания новых районов и до-объединения ОТГ, проведенная под местные выборы осенью 2020 г., –  породила значительные организационные, финансовык и управленческие риски на местах.

o Чтобы запустить полноценное функционирование 136 новый районов вместо 490 старых – нужно по сути произвести инвентаризацию всего имеющегося у них имущества (а это сотни миллионов номенклатурных позиций – зданий, сооружений, земли, имущества и многого другого), составления передаточных балансов, списания имущества, которое уже не существует физически, но имеется на балансах (большинство из бывших 490 районов были созданы еще во времена СССР, часть из них – в довоенные годы, и по ним может понадобится гигантская архивная работа). Непонятно, кто будет делать эту работу в отношении населенных пунктов, которые за годы независимости исчезли с карты страны, в отношении «вымерающих» населенных пунктов, в которых физически осталось по 5-10 жителей. Все это будет затягивать передачу объектов социальной, образовательной, медицинской инфраструктуры с районного уровня на уровень ОТГ.

o Это только один из многих вопросов, связанных с реорганизацией / правопреемством органов местного самоуправления и районных государственных администраций, разграничения имущества территориальных громад и имущества в управлении районных советов, закрепления финансового ресурса и ответственности за органами местного самоуправления новосозданных громад, которые которые необходимо решить до конца года (соотвтетсвующий закон «Об упорядочивании отдельніх вопросов организации деятельности органов местного самоуправленияи и РДА» принят 17 ноября), что повышает риски принятия несбалансированных решений. Напр., по оценкам экспертов, в самом ближайшем времени можно ожидать конфликты при передаче школ в собственность новых ОТГ и закрытия еще 450 школ.

Незавершенность конституционной реформы в части распределения полномочий между территориальными уровнями власти и крайне медленное принятие остальной нормативно – правовой базы по этому направлению (законы про местные госадминистрации, про основы админ-тер устройства, про службу в органах местного самоуправления, про местные референдумы и т.д.) закладывает законодательные пробелы в реформе децентрализации.Многие изменения в рамках реформы децентрализации не соответствуют Конституции Украины, не предусматривающей, напр., объединение громад, институт ОТГ, институт старост, по прежнему отдающей множество полномочий по реализации политик в большинстве сфер общественной жизни за вертикалью центральных и местных органов исполнительной власти в вертикали Президента и КМУ.

Приложение

Доходы местных бюджетов в 2013-2020 гг. , млн. грн.

 

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019 (п)

2020

Доходы (без межбюджетных трансфертов), млн. грн.

105171

101101

120480

170748

229495

263482

300226

310403

Доходы (без межбюджетных трансфертов), млн. дол.

13157,9

8505,2

5515,2

6682,6

8628,6

9686,8

11614,2

11496,4

Трансферты, млн. грн.

115848

130601

173980

195395

272603

298940

260302

155998

Всего доходов (включая трансферты), млн. грн.

221019

231702

294460

366143

502098

562422

560527

466401

Всего доходов (включая трансферты), млн. дол.

27651,6

19492,1

13479,5

14329,9

18878,0

20677,3

21683,8

17274,1

среднегодовой курс, грн/дол

7,99

11,89

21,85

25,55

26,60

27,20

25,85

27,00*

*- текущий прогноз

Источник: Госказначейство Украины



[1]https://rpr.org.ua/news/uspishna-detsentralizatsiia-vysiacha-reforma-derzhupravlinnia-i-nekonstytutsiyna-kryza-eksperty-prodovzhyly-obhovorennia-reform/

[2]Медицинская субвенция на 2020 год (предоставлялась только в первом квартале) была занижена на треть или на 6,9 млрд. грн. от минимальной расчетной потребности.

[3]На 1 день необходимо масок  для 438  486 учителей – на сумму 10,5 млн. грн., для 232 165  непедагогических работников – 5,6 млн. грн. и для 3 962 979 учеников – 62,8 млн. грн.  Для 14 175 школ необходимо приобрести  бесконтактные термометры, что из расчета 2 шт. на школу –  стоимость  составит  – 42,5 млн. грн. Помимо этого закупка на 1 день запаса антисептиков обойдется в 57,9 млн.грн.