Главное: Реформа децентрализации в части объединения территориальных громад и передачи им финансовых ресурсов – это шаг в правильном направлении.

К сожалению, вопреки заявлениям прошлой и нынешней власти об успешности реформы, децентрализация, которая продолжается в Украине с 2015 г., пока так и не привела к своему главному ожидаемому результату – формированию финансово дееспособных территориальных громад, которые бы могли оказывать качественные услуги населению. Это не политические оценки, а коллективное мнение самого местного самоуправления, в частности Ассоциации городов Украины, озвученные в ходе профильной конференции по децентрализации: «Бюджетна децентралізація, не відбулася. Громади мають дефіцити бюджету та нульові бюджети розвитку»[1].
1. Несмотря на рост доходов местных бюджетов после реформы межбюджетных отношений в 2015 г. их реальная фискальная автономия осталась низкой, при этом местные бюджеты столкнулись с выросшими непрофинансированными делегированными расходами:
Фискальная автономия местных бюджетов ухудшилась. Удельный вес доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остаетсястабильно (!) ниже, чем до реформы межбюджетных отношений в 2013 г. В частности, за 9 месяцев 2020 г. доля таких доходов составила 22,5% против 23,8% в 2013 г. (план на 2020 г. – 23,6%).
2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 (9 мес) | 2020 (п) | |
Доходы местных бюджетов, % от сводного (без трансфертов) | 23,8 | 22,1 | 18,5 | 21,8 | 22,6 | 22,3 | 23,3 | 22,5 | 23,6 |
Источник: Госказначейство Украины
Доля доходов местных бюджетов в сводном могла быть выше,если бы не произошло перераспределение доходов между местными бюджетами и госбюджетом. Объем НДФЛ, 25% которого забрали на центральный уровень, в последние годы оказывался стабильно выше, чем доходы, которые были переданы как компенсаторы во время реформы межбюджетных отношений в 2015 г. и последующие годы (в т.ч. 10% налога на прибыль, часть акцизов, часть рентных платежей, налог на недвижимость, плата за предоставление админуслуг).
В реальном выражении доходы местных бюджетов на сегодня ниже, чем были до всех «реформ» межбюджетных отношений в 2013 г.
o В 2020 г. доходы местных бюджетов в долларовом эквиваленте будут гораздо ниже, чем в 2013 г.
За 2014-2020 гг. доходы местных бюджетов (без трансфертов) в долларовом эквиваленте упали на 12,9% (c 13,2 млрд. дол. в 2013 г. до 11,5 млрд. дол. в 2019 г.), доходы с трансфертами – снизились на 37,5%.
o С учетом индекса потребительских цен, номинальный прирост доходов местных бюджетов оказался «съеденным» инфляцией. Если за 2014-2020 гг. доходы местных бюджетов номинально вырастут на 111% с трансфертами и на 195% без трансфертов, то инфляция за этот период составит 173%.
o Заявления прошлой и нынешней власти о существенном росте доходов местных бюджетов в результате реформы межбюджетных отношений и децентрализации являются мифом.
При перераспределении полномочий местные бюджеты столкнулись с ростом не профинансированных расходов, делегированных с центра на места:
o Ежегодно Ассоциация городов Украины (АГУ) и многие территориальные громады заявляют о значительном дефицитеобразовательной субвенциииз-за некорректной формулы ее расчета. Субвенция не учитывает реальную потребность в финансировании и уже давно превратилась в инструмент принудительной «оптимизации» школьной сети, прежде всего, малокомплектных школ. Для инфо. Начиная с 2014/15 учебного годапо 2019/20 гг., количество школ сократилось на 2,4 тыс. (с 17,6 тыс. до 15,2 тыс.), а количество учителей - на 13 тыс. (с 454 тыс. до 440 тыс.), соответственно на 14% и 3%.
o Недофинансируется труд педагогов, который должен покрываться за счет образовательной субвенции. По расчетам АГУ,минимальная расчетнаяпотребность в образовательной субвенции на 2020 г. составляла 105 млрд. грн., тогда как в бюджете-2020 заложили 80,5 млрд. грн. Поэтому правительство отказалось от обещанного повышения зарплат учителям на 20-70%. Более того, в ходе секвестра бюджета срезали субвенцию, за счет которой планировали выплатить «подъемные» (21 тыс. грн.) молодым учителям..
o Ранее (в 2016- первом квартале 2020 гг.) значительно[2]недофинансироваласьмедицинская субвенция, что в сумме с другими организационными решениями в рамках медицинской реформы, принуждало местное самоуправление оптимизировать медицинскую сеть, несмотря на протесты местных жителей и медиков. Так например, после принятых в 2018 году Минрегионом и МОЗом правил организации первичной медицинской сети, где норматив организации для амбулатории был установлен на уровне 1500 человек, многие амбулатории были сокращены. Если в населенном пункте 1499 жителей, то там врач уже не обязателен, а значит, на амбулаторию можно не тратиться. Таким образом, автоматически закрывались действующие ФАПы. В такой населенный пункт врач может приезжать, что очень сомнительно при дефиците кадров и состоянии дорог.Для инфо. За 2018 -2019 гг в Украине было сокращено: 6% ФАПов (-761 ФАП, с 12 582 до 11 821). Сокращенные ФАПы обслуживали 815 населенных пунктов (в 2018 г - 18 326, а в 2019 их стало 17 511). При этом было сокращено 19% реально работающих сотрудников (-3 373 человек).
o Власть пытается переложить на места все большие затраты по сдерживаниюпандемии COVID - 19:
- При том, что «ковидный фонд» уже израсходован и в основном на немедицинские цели правительство очень настоятельно рекомендовало местным властям разворачивать дополнительные «ковидные койки», но ни словом не обмолвилось о финансовой поддержке из центра этого мероприятия. Хотя местные власти, где есть финансовые резервы и так поддерживают переведенные медреформой на централизованное финансирование больницы. Уже сейчас в НСЗУ не хватает для финансирования стационаров 5,6 млрд. грн, дадут ли их не известно, но вероятнее всего закрывать дыры будет местная власть.
- На время эпидемии COVID-19было принято решение обеспечить противоэпидемический режим в школах, и на эти цели КМУ даже выделил в октябре 540 млн. грн. (закупка дезсредств, СИЗ, термометров).Но этих средства недостаточно. По данным АГУ, для обеспечения всех запланированных мероприятий в школах необходимо в день 179,3 млн. грн. Если учесть, что дети до конца года будут учиться 30 дней, то на эти цели уже необходимо более 3,3 млрд. грн[3]. Возникает риторический вопрос, где местные бюджеты возьмут дополнительные средства в таких объёмах, учитывая, что на 2020 год в бюджеты они не закладывались. При этом АГУ сообщает, что на 30.07.2020 на приобретение товаров для борьбы с COVID-19 из местных бюджетов уже потрачено 2,8 млрд. грн.
o Общий объём непрофинансированных расходов (без учета расходов на борьбу с пандемией), которые в последние годы были скинуты на места, превышает 60 млрд. грн. (см. ниже).
2. Исходя из внесенного проекта бюджета на 2021 г., все эти проблемы - в части низкой фискальной автономии и значительного объёма непрофинансированных расходов - остаются и на текущий год.
? местных бюджетов, как были, так и остаются дотационными. В 2021 г. базовую дотацию из госбюджета будут получать 1095 местных бюджетов из 1463. При чем, уровень дотационности незначительно, но вырос по сравнению с нынешним годом, в котором базовую дотацию получает 71% местных бюджетов.Т.е. результатом реформы децентрализации (межбюджетных отношений и объединения низовых территорий), так и не стало формирование финансово дееспособных территориальных громад.
Доля собственных доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете остается низкой. По плану на 2021 г. она составит 24%, столько же, как и в 2013 г. - до всех реформ по децентрализации.
Остается острой проблема не профинансированных расходов, ранее скинутых на местный уровень:
- Дополнительная дотация на осуществление переданных с госбюджета расходов на содержание учреждений образования и здравоохранения оставлена на уровне нынешнего года – 7,9 млрд. грн., хотя по расчетам Ассоциации городов Украины (АГУ) потребность в ней составляет 14 млрд.грн.
- Объём образовательной субвенции – с учетом повышения минимальной зарплаты до 6,5 тыс. грн. – по оценкам АГУ, занижен на 12,5 млрд. грн. (запланировано 102,5 млрд. грн. при минимальной потребности 115 млрд. грн.)
- Отсутствует субвенция на компенсацию потерь в перевозе льготников и предоставлении льгот на услуги связи – ежегодная минимальная потребность 2 млрд. грн.( + 6 млрд. грн. на погашение задолженности за прошлые годы).
- Отсутствует субвенция на списание задолженности по кредитам из госбюджета (ЕКС) – общая сумма задолженности 9 млрд. грн. (предоставлялись в 2009 – 2014 гг.)
- Отсутствует субвенция на погашение задолженности местных бюджетов из-за разницы в тарифах, По данным АМУ, долг местных властей перед предприятиями ТКЕ из-за разницы в тарифах в 2016-2019 гг. составляет 19 млрд. грн.
- Отсутствуют средства на уплату штрафных санкций энергопоставляющим компаниям по судебным решениям, возникшим из-за несвоевременного перечисления субвенции из госбюджета местным бюджетам на оплату ЖК субсидий и льгот (7 млрд. грн.).
Всего: > 61 млрд. грн.
Кроме того, в проекте бюджета – 2021 урезан целый ряд инвестиционных субвенций и капитальных расходов местным бюджетам:
o Отсутствует субвенция на формирование инфраструктуры ОТГ (на 2020 г. изначально было запланировано 2,1 млрд. грн., в ходе секвестра – полностью срезана). Расчетная потребность, по данным АГУ, составляет не менее в 5 млрд. грн.
o Только после доработки и голосования бюджета в 1-м чтении вернули субвенцию на социально – экономическое развитие территорий. Однако цинизм состоит в том, что она будет частично (более чем на 40%) профинансирована за счет сокращения расходов по фонду регионального развития на 3,2 млрд. грн.
3. Реформа децентрализации в части переформатирования, объединения и создания новых районов и до-объединения ОТГ, проведенная под местные выборы осенью 2020 г., – породила значительные организационные, финансовык и управленческие риски на местах.
o Чтобы запустить полноценное функционирование 136 новый районов вместо 490 старых – нужно по сути произвести инвентаризацию всего имеющегося у них имущества (а это сотни миллионов номенклатурных позиций – зданий, сооружений, земли, имущества и многого другого), составления передаточных балансов, списания имущества, которое уже не существует физически, но имеется на балансах (большинство из бывших 490 районов были созданы еще во времена СССР, часть из них – в довоенные годы, и по ним может понадобится гигантская архивная работа). Непонятно, кто будет делать эту работу в отношении населенных пунктов, которые за годы независимости исчезли с карты страны, в отношении «вымерающих» населенных пунктов, в которых физически осталось по 5-10 жителей. Все это будет затягивать передачу объектов социальной, образовательной, медицинской инфраструктуры с районного уровня на уровень ОТГ.
o Это только один из многих вопросов, связанных с реорганизацией / правопреемством органов местного самоуправления и районных государственных администраций, разграничения имущества территориальных громад и имущества в управлении районных советов, закрепления финансового ресурса и ответственности за органами местного самоуправления новосозданных громад, которые которые необходимо решить до конца года (соотвтетсвующий закон «Об упорядочивании отдельніх вопросов организации деятельности органов местного самоуправленияи и РДА» принят 17 ноября), что повышает риски принятия несбалансированных решений. Напр., по оценкам экспертов, в самом ближайшем времени можно ожидать конфликты при передаче школ в собственность новых ОТГ и закрытия еще 450 школ.
o Незавершенность конституционной реформы в части распределения полномочий между территориальными уровнями власти и крайне медленное принятие остальной нормативно – правовой базы по этому направлению (законы про местные госадминистрации, про основы админ-тер устройства, про службу в органах местного самоуправления, про местные референдумы и т.д.) закладывает законодательные пробелы в реформе децентрализации.Многие изменения в рамках реформы децентрализации не соответствуют Конституции Украины, не предусматривающей, напр., объединение громад, институт ОТГ, институт старост, по прежнему отдающей множество полномочий по реализации политик в большинстве сфер общественной жизни за вертикалью центральных и местных органов исполнительной власти в вертикали Президента и КМУ.
Приложение
Доходы местных бюджетов в 2013-2020 гг. , млн. грн.
2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 (п) | 2020 | |
Доходы (без межбюджетных трансфертов), млн. грн. | 105171 | 101101 | 120480 | 170748 | 229495 | 263482 | 300226 | 310403 |
Доходы (без межбюджетных трансфертов), млн. дол. | 13157,9 | 8505,2 | 5515,2 | 6682,6 | 8628,6 | 9686,8 | 11614,2 | 11496,4 |
Трансферты, млн. грн. | 115848 | 130601 | 173980 | 195395 | 272603 | 298940 | 260302 | 155998 |
Всего доходов (включая трансферты), млн. грн. | 221019 | 231702 | 294460 | 366143 | 502098 | 562422 | 560527 | 466401 |
Всего доходов (включая трансферты), млн. дол. | 27651,6 | 19492,1 | 13479,5 | 14329,9 | 18878,0 | 20677,3 | 21683,8 | 17274,1 |
среднегодовой курс, грн/дол | 7,99 | 11,89 | 21,85 | 25,55 | 26,60 | 27,20 | 25,85 | 27,00* |
*- текущий прогноз
Источник: Госказначейство Украины
[1]https://rpr.org.ua/news/uspishna-detsentralizatsiia-vysiacha-reforma-derzhupravlinnia-i-nekonstytutsiyna-kryza-eksperty-prodovzhyly-obhovorennia-reform/
[2]Медицинская субвенция на 2020 год (предоставлялась только в первом квартале) была занижена на треть или на 6,9 млрд. грн. от минимальной расчетной потребности.
[3]На 1 день необходимо масок для 438 486 учителей – на сумму 10,5 млн. грн., для 232 165 непедагогических работников – 5,6 млн. грн. и для 3 962 979 учеников – 62,8 млн. грн. Для 14 175 школ необходимо приобрести бесконтактные термометры, что из расчета 2 шт. на школу – стоимость составит – 42,5 млн. грн. Помимо этого закупка на 1 день запаса антисептиков обойдется в 57,9 млн.грн.