Программы создания рабочих мест: международный опыт и рекомендации для Украины

Создание рабочих мест – один из ключевых вопросов политической, экономической и социальной повестки для любой страны.

15/04/2021
Моніторингові продукти
Программы создания рабочих мест: международный опыт и рекомендации для Украины

При этом цели, задачи, инструменты создания рабочих мест могут отличаться в зависимости от уровня развития государства и доходов населения, модели экономики, различных внутренних и внешних факторов, влияющих в данный момент времени на реализацию социально-экономической политики, в т.ч. демография, фаза и темпы экономического роста, политические циклы и т.д.

Государственные программы создания рабочих мест, как правило, преследуют множественные цели: снижение безработицы, стимулирование структурной трансформации экономики (напр., через подготовку специалистов и создание рабочих мест в определенных отраслях и видах деятельности), поддержка через трудоустройство социально-уязвимых групп (молодежь, люди старшего возраста, инвалиды), поддержка депрессивных регионов, регулирование потоков миграции, повышение финансовой устойчивости систем социального (пенсионного) страхования и др.

Все перечисленные выше задачи и проблемы стоят на сегодня и перед Украиной.

По итогам 9 месяцев 2020 г. - на фоне кризиса - безработица среди экономически активного населения трудоспособного возраста подскочила до 9,7% - это максимум с 2003 г. (аналогичный показатель был и за 2017 г.). Безработными были более 1,64 млн. чел (в возрасте 15-70 лет). Уровень безработицы особенно высок среди молодежи (в возрасте 15-24 года – безработный почти каждый 5-й). Распространена дискриминация в трудоустройстве по возрасту, в результате которой люди старшего возраста зачастую не могут найти работу, и выбывают из категории экономически активного населения. Уровень безработицы традиционно выше в сельской местности и малых городах (районных центрах с населением до 50 тыс. человек).

Из-за тенденций де-индустриализации и де-капитализации, активизировавшихся после 2013 г., наблюдается закат и отмирание целых под-отраслей промышленности (прежде всего, в машиностроении), что приводит к высвобождению трудовых ресурсов, ранее занятых в этих отраслях; при этом новые виды деятельности и производства, способные компенсировать такие структурные сдвиги, в стране практически не создаются.

Страна сталкивается с постоянным вымыванием трудовых ресурсов через трудовую (сезонную и долговременную) миграцию в соседние страны. Объем рабочей силы, занятой в потоках трудовой миграции, оценивается в 3-5 млн. человек. После 2013 г. (начала военного конфликта на Донбассе, предоставления безвиза, после которого последовало введение упрощенного трудоустройства украинцев во многих странах Восточной Европы) эти тенденции усилились.

Высокая безработица, постоянное сокращение трудовых ресурсов, низкое качество рабочих мест (каждый 5-й украинец занят неформально, т.е. не платит налоги с зарплаты и не имеет законодательных гарантий, предусмотренных Трудовым кодексом) подрывают устойчивость системы социального страхования, прежде всего солидарной пенсионной системы. На начало 2021 г. на 11,1 млн. пенсионеров приходилось 12,8 млн. застрахованных плательщиков ЕСВ (наемных работников и ФОПов), т.е. на 100 пенсионеров приходилось всего 115 плательщиков ЕСВ. По оценкам МВФ и Международной организации труда, такое соотношение пенсионеров и плательщиков пенсионных взносов (1 к 1,15) является одним из самых худших в Европе, обуславливая критическую нагрузку на Пенсионный фонд и при этом крайне низкий уровень соотношения средней пенсии к средней зарплате (в Украине – около 30%, среднее по странам ОЭСР – 50%).

За последние 15-20 лет в Украине все президенты и коалиционные правительства страны поднимали тему стимулирования занятости, обещая создание от 5 млн. рабочих мест (В.Ющенко в 2005 г.) до 0,5-1 млн. рабочих мест (правительства А.Гончарука и Д.Шмыгаля в 2020 г.). Принимались программы по созданию рабочих мест, выделялось финансирование, предоставлялись льготы работодателям. Однако за это время количество рабочих мест (занятых) в Украине только сокращалось.

Основные причины такого положения дел – это негативная демография, включая потоки миграции, и слабые темпы экономического роста. Эффект от любых программ по созданию рабочих мест будет ограниченным, если страна находиться одновременно в ловушке тенденций депопуляции / отрицательной трудовой миграции и низких темпов экономического роста.

1. Демография и экономический рост – основные факторы, влияющие на создание рабочих мест

1.1. Демография

Существует прямая зависимость между приростом рабочей силы (население в возрасте 15 лет и старше, в которую включаются занятые и безработные в этом возрасте) и количеством создаваемых рабочих мест. Прирост рабочей силы в свою очередь зависит от динамики общей численности населения, его старения и здоровья (желания работать в старшем возрасте), уровня безработицы и трудовой (постоянной и сезонной) миграции.

Страны с отрицательным приростом населения и соответственно с убывающей внутренней рабочей силой могут увеличивать занятость (количество рабочих мест) только за счет:

 сокращения безработицы, что имеет свои пределы, т.к. существует естественный уровень последней (обычно – это 4-6%, напр., безработица в Украине по методологии МОТ никогда не опускалась ниже 6%)

 сокращения экономически неактивного населения (тех, которые могут работать, но не работают, и не ищут работу, напр., вовлечение в работу неработающих женщин, смотрящих за детьми)

 привлечения трудовых мигрантов - нерезидентов из других стран.

Как правило, наибольший ресурс дают трудовые мигранты. По такому пути идет часть стран Центральной и Восточной Европы, испытывающие, как и Украина, схожие тенденции депопуляции. Напр, за последние 10 лет население Польши сократилось на 0,2% или на 73 тыс. тыс. чел. (см. табл. ниже), вместе с тем число занятых за этот период наоборот выросло почти на 1 млн. чел. или на 6,5%! Причем основной прирост обеспечили трудовые мигранты из Украины. В 2019 г. количество украинцев, одновременно занятых в польской экономике, оценивалось в 900 тыс. человек. По оценкам Национального банка Польши, они обеспечили 11% роста ВВП страны в течение последних пяти лет.

Млн. чел

 

1990

2010

2019

Украина

   

Население

51,5

45,8

42,0

Занятые

25,2

20,2

16,6

Польша

   

Население

38,1

38,5

38,4

Занятые

15,2

15,4

16,4

Венгрия

   

Население

10,4

10,0

9,8

Занятые

5,1

4,0

4,8

Чехия

   

Население

10,3

10,5

10,6

Занятые

5,4

5,1

5,5

Ирландия

   

Население

3,5

4,6

4,9

Занятые

1,2

1,9

2,3

Германия

   

Население

79,4

81,7

84,3

Занятые

39,7

41,1

45,2

Швеция

   

Население

8,5

9,4

10,3

Занятые

4,6

4,5

5,1

Турция

   

Население

56,6

77,2

86,4

Занятые

16,4

21,9

28,1

Казахстан

   

Население

16,4

16,7

18,5

Занятые

7,6

8,1

8,8

РФ

   

Население

148,0

142,6

146,4

Занятые

75,5

69,9

71,9

США

   

Население

250,1

310,0

330,9

Занятые

122,1

141,1

159,2

Китай

   

Население

1135,2

1331,4

1390,2

Занятые

637,1

759,7

774,5

Источник: ГосслужбастатистикиУкраины, The Conference Board Total Economy Database

Украина – лидер среди европейских стран по абсолютному сокращению рабочих мест (занятости) за последние 30, 20, 10 лет (какой период ни возьми на протяжении 1990 – 2019 гг.; финальные данные за 2020 г. будут в конце марта). За последние 30 лет мы потеряли 8,7 млн. рабочих мест (в 1990 г. число занятых – 25,2 млн. чел., в 2019 г. – 16,5 млн. чел.). В относительном выражении – потеряно каждое третье рабочее место от уровня 1990 г. И хотя надо признать, что в относительном масштабе есть страны с более худшими результатами за последние 30 лет, чем Украина (это Армения, Грузия, Босния и Герцеговина, Молдова, Румыния, занятость в которых на конец 2019 г. составляла 50-60% от уровня 1990 г.), однако в большинстве из этих перечисленных стран (кроме Армении и частично Румынии), по крайней мере, в последние 10 лет наблюдался прирост рабочей силы, чего не скажешь об Украине, которая за последнюю десятилетку потеряла 3,6 млн. рабочих мест, поставив абсолютный и относительный антирекорд среди стран Европы и Средней Азии.

Такие неутешительные результаты стали следствием, прежде всего, тенденций депопуляции - сокращения общей численности населения и его старения, на которые после 2013 г. наложились война и потеря части территорий (статистика занятости дается без АРК и зоны АТО, в отличии от статистики населения, которое дается только без АРК) и усиления потоков трудовой миграции из страны, в которой по разным оценкам участвует 3-5 млн. человек трудоспособного возраста, большая часть из которых для статистики МОТ выбыла из категории трудовой силы.

1.2. Темпы экономического роста

Рабочая сила и экономический рост взаимосвязаны друг с другом. Рабочая сила (численность и ее качество) сама по себе является одним из источников экономического роста. Однако верным будет и то, что по мере развития экономики, вклад в экономический рост со стороны количества рабочей силы снижается, а возрастает роль капитала и производительности труда (эффективного использования капитала и рабочей силы). Рост выпуска продукции и услуг (экономический подъем), вызванный, например, увеличением инвестиций и экспорта, как правило, способствуют появлению большего спроса на новые рабочие места как в отраслях - локомотивах роста, так и обслуживающих секторах. В то же время, сокращение выпуска продукции, проявляемое в кризис, будет вести к сворачиванию рабочих мест, занятости и росту безработицы.

Украина в добавок к тому, что является одним из анти-лидеров в Европе по депопуляции населения, демонстрирует одни их худших среднегодовых темпов роста в мире за последние 30 лет (см. табл. ниже).

 

среднегодовые темпы роста за 1991-2019 гг., %

среднегодовые темпы роста за 2010-2019 гг., %

Украина

-1,1

0,5

Италия

0,7

0,3

РФ

1,0

1,9

Грузия

1,1

4,9

Германия

1,5

1,9

Франция

1,6

1,4

ЕС

1,7

1,6

Чехия

2,1

2,4

страны ОЭСР

2,1

2,0

Швеция

2,2

2,5

Венгрия

2,3

2,8

Румыния

2,3

3,1

США

2,5

2,3

Беларусь

2,6

1,8

Казахстан

3,0

4,5

Польша

3,8

3,6

Турция

4,5

5,9

Ирландия

5,5

6,3

Для инфо:

  

Юж. Корея

5,0

3,3

Малайзия

5,7

5,3

Индия

6,3

6,7

Вьетнам

6,9

6,3

Китай

9,5

7,7

Источник: World development indicators, WB

Депопуляция и экономический упадок усиливают друг друга, обуславливая высокие темпы сокращения рабочей силы и занятого населения. В таких условиях эффективность любых программ по стимулированию занятости будет иметь ограниченный эффект.

2. Классификация государственных программ (инструментов) по стимулированию занятости:

В целом программы (инструменты) по стимулированию занятости можно разделить на:

 краткосрочные (быстрое создание рабочих мест в ответ на кризис, напр. общественные работы) и средне-, долгосрочные (исправление структурных дисбалансов на рынке труда, напр. стимулирование занятости среди социально уязвимых групп – инвалидов, пенсионеров, молодежи);

 пассивные (выплата пособия по безработице, условием получения которого, как правило, является активный поиск работы) и про-активные (профориентация, обучение и переобучение, повышение мобильности рабочей силы, предоставление субсидий бизнесу на создание рабочих мест, в т.ч. меры стимулирования предпринимательства (стартапов) для безработных, прямое создание рабочих мест государством).

В рамках этих инструментов выделяют пять моделей регулирования рынка труда, обеспечения занятости и борьбы с безработицей.

2.1. Американская модель. В ее основе – ориентация работника на достижение личностного успеха и самореализации. Профессиональная карьера связана с изменением места работы, что обеспечивает высокую мобильность рабочей силы по стране. Законодательство по вопросам занятости децентрализовано, что позволяет штатам самим создавать привлекательные условия для миграции рабочей силы. Значительное внимание уделяется вопросам профориентации населения – для того, чтобы молодежь осознанно шла в профессию, а не пополняла армию безработных (для этого функционирует более 1200 государственных агентств при Минтруда США, которые дополняют десятки тысяч частных компаний и профориентационных структур при ВУЗах). Для США характерна не только высокая мобильность работников, но и наличие обучающих структур, которые позволяют быстро менять профессию на более актуальную. В стране ежегодно до 10% трудоспособного населения меняет профессию в течение года. Госполитика направлена на стимулирование роста занятости, увеличение количества рабочих мест, переподготовку работников, содействие найму рабочей силы. В стране функционирует сеть Агентств регионального развития, в которых концентрируют государственные инвестиции на развитие городской инфраструктуры, предусматривающей создание рабочих мест.

В последние годы при предыдущем президенте США была проведена налоговая реформа и реформа дерегуляции хозяйственной деятельности, давшая предприятиям дополнительные возможности для создания рабочих мест. Протекционистский подход, пересмотры торговых соглашений, выход (сейчас отменяемый новой американской администрацией) из невыгодных для США международных договоров, увеличение государственного заказа (прежде всего в оборонной сфере) также поспособствовали возврату в страну ранее перенесенных оттуда производств, оживлению деловой активности и найму дополнительного персонала.

2.2. Шведская модель. Ориентирована на достижение полной занятости трудоспособного населения, предупреждение безработицы, а не на борьбу с ее последствиями. Правительство обеспечивает создание рабочих мест в государственном секторе экономики, стимулирует новые рабочие места в частном секторе, координирует миграцию населения и рабочей силы из регионов с избытком рабочей силы в регионы с ее дефицитом (выделяя кредиты и субсидии на переезд), обеспечивает оперативное информирование населения об имеющихся и потенциальных вакансиях. На реализацию политики в сфере занятости тратиться почти 3% ВВП и около 7% бюджета. Активно работают государственные региональные компании, которые принимают долевое участие в реконверсии предприятий, продукция которых теряет востребованность, и налаживание на них выпуска новых категорий товаров. Через систему госкредитов и субсидий поощряется мелкое предпринимательство.

2.3. Английская модель. Самая пассивная по своей сути, предполагающая, что занятость – проблема индивидуальная, роль государства в ее решение сведена к созданию стабильных благоприятных условий для частного бизнеса, который и будет создавать рабочие места. Государство обеспечивает сбор данных и информирование о ситуации на рынке труда (в частности – о спросе), обеспечивает деятельность целостной системы профобучения с последующим трудоустройством, реализует специальные программы для женщин и молодежи, специальные программы общественных работ, развитие фондов страхования от безработицы. Профориентация с трудоустройством реализуется с помощью полуправительственных агентств (особое внимание уделяется службе занятости молодежи, в которой работают почти 4 тысячи профконсультантов и их помощников).

2.4. Европейская (континентальная) модель. Предусматривает целевые программы создания рабочих мест, в рамках которых предоставляются налоговые льготы, субсидии, государственные заказы предприятиям, создающим новые рабочие места (Франция). В этой стране вопросами занятости занимаются не только на государственном и региональном уровне, но и на отраслевом. Существуют программы секторальной поддержки, предусматривающие налоговые стимулы и льготы для предприятий, создающих новые рабочие места. В Германии государство поощряет всех производителей, которые создают новые рабочие места, а также тех, кто сохраняют рабочие места в процессе модернизации (не увольняя при этом лишний персонал, а переобучая его и переводя на другие участки работы), предоставляют льготы предприятиям, которые воздерживаются от массовых увольнений. Работает также специальная система государственных субсидий на создание кооперативов, образованных на базе обанкротившихся предприятий их сокращенными работниками. Из федерального бюджета на «совершенствование территориальной экономической структуры» выделяется примерно 1% от общих объемов расходов, к которым добавляются собственные бюджетные ресурсы земель, а также средства Структурных фондов ЕС.

2.5. Японская модель. Предусматривает гарантии занятости работникам в течение всей трудовой жизни с увеличением всех видов выплат в зависимости от стажа работы. В случае сокращения тех или иных направлений деятельности работодатель обеспечивает перемещение высвобождаемых работников внутри фирмы или в дочерние (связанные) предприятия фирмы с переобучением (в случае необходимости) перемещаемого работника за счет работодателя. Предусматривается преимущественный прием на работу молодежи с принудительным увольнением на пенсию соответствующего количества персонала старшей возрастной группы, достигшего пенсионного возраста.

Помимо этого, абсолютно для всех моделей характерно применение инструмента гибкой занятости (оптимизация рабочего времени, времени начала и окончания рабочего дня), а также частичной формы занятости (привлечение на работу в «часы пик» дополнительных рабочих рук – напр., в сфере услуг, ритейле, транспортной инфраструктуре).

3. Конкретные кейсы успешных программ/проектов создания рабочих мест

3.1 Швеция

Швеция – один успешных из примеров проведения про-активной политики занятости на протяжении последних десятилетий, в результате чего доля занятого населения сохраняется на одном из самых высоких уровней в ЕС и в мире (77,1% среди населения в возрасте 16-64 года, среднее по странам ОЭСР – 68,8%). За последние 10 лет в стране создано 640 тыс. рабочих мест (+14% от уровня 2010 г.).

По классификации ОЭСР, трудовое законодательство в Швеции является средним по уровню жесткости регулирования, с одной стороны защищая трудовые места через механизм коллективных договоров и развитую систему трудовых профсоюзов (хотя их влияние в последние годы снижается), с другой – допуская достаточную гибкость через инструмент временных трудовых договоров.

Все последние программы занятости базируются вокруг нескольких ключевых направлений:

1. Повышение уровня знаний, навыков и квалификаций рабочей силы на протяжении всей жизни. Профессионально-техническое обучение и профессиональная подготовка считаются основой шведской модели стимулирования занятости.Они реализуются на нескольких уровнях:

o муниципальные программы обучения взрослых (для тех, кто старше 20 лет, но в силу разных причин не получил диплом об обязательном среднем образовании или высшем среднем образовании, и для мигрантов от 16 лет);

o муниципальные треннинговые программы профессионально-технического обучения молодежи (рассчитаны на тот же контингент, что и в пункте выше);

o государственная программа профессионально-технического обучения и введения в работу для молодежи (15-25 лет, в т.ч. безработные, мигранты), в рамках которых студенты получают профессиональное образование не менее 25% времени, остальное – работают (государство оплачивает образование и налоги на зарплату для работодателя);

o различные государственные программы профессионально-технического обучения, финансируемые Национальным центром занятости (для всех безработных)

o государственные программы профессионально-технического обучения в колледжах (обычно партнерские программы между бизнесом и центральными/местными властями, рассчитанные на работников, которые хотят повысить свои навыки и компетенции в соответствии с современными требованиями рынков/работодателей).

Такая многоканальная система профессиональной подготовки и переподготовки, среди прочих политик, способствовала быстрой модернизации и структурной трансформации экономики Швеции за последние 50+ лет, перенаправляя рабочие ресурсы в растущие отрасли и более продуктивные виды деятельности.

2. Политики и реформы, направленные на увеличение стимулов к труду и предложения рабочей силы.За последние 30-40 лет в Швеции провели серии реформ в налогообложении, системе социальной поддержке, в т.ч. выплатах по безработице и временной потери трудоспособности, пенсионном обеспечении, суть которых сводилась к увеличению стимулов к занятости. Так, Швеция – один из лидеров в ЕС по уровню занятости среди женщин и людей старшего возраста. Этому способствовали меры, которые поощряли эти группы оставаться в числе занятых. Напр., помимо традиционных пособий при рождении и декретного отпуска с сохранением рабочего места, работающие матери (родители) могли претендовать на большие льготы/выплаты по уходу за детьми. В стране функционирует развитая и субсидируемая государственная система присмотра за престарелыми, что положительно влияет на занятость женщин в возрасте 55-64 года, которые не выбывают из рабочей силы по причине необходимости ухода за своими престарелыми родителями.

Реформы пенсионного обеспечения с одной стороны сократили возможности для раннего выхода на пенсию, с другой предоставили стимулы работать больше, когда каждый проработанный год после получения права выхода на пенсию увеличивал пенсионную выплату.

3. Политики, направленные на увеличение спроса на рабочую силу.Основным инструментом является предоставление различных субсидий (напрямую работодателям на выплату зарплаты, через снижение налогов на зарплату, через финансирование государственных компаний, создающих рабочие места, напр., для инвалидов). Программы ориентированы на охват: долгосрочной безработицы, социально-уязвимых категорий (молодёжь, инвалиды, новоприбывшие мигранты), жителей отдаленных сельских «северных» регионов. По оценкам экспертов, в стране субсидируется 3-5% рабочих мест. В то же время, в шведской модели экономики с высокой долей перераспределения ВВП через бюджет и социальные фонды, государство с муниципалитетами остаются одними из крупнейших работодателей в стране, создавая рабочие места, в том числе временные, в таких секторах как благоустройство территорий, строительство, образование, местные услуги и т.д.

3.2 Ирландия

После финансового кризиса 2008-2009 гг. страна потеряла каждое 7-е рабочее место (300 тыс. занятых), безработица достигла рекордных 16% в 2012 г., что вынудило 50 тыс. ирландцев (1% населения) в том году эмигрировать из страны в поисках лучшей жизни. В ответ на эти негативные тенденции, в 2012 г. правительство Ирландии начало подготовку ежегодных планов создания рабочих мест (в 2012-2018 гг.). В 2019 г. вышла среднесрочная программа до 2025 года «Будущие рабочие места: подготовка сегодня к экономике будущего». Планы по созданию рабочих мест в 2012-2018 гг. были по большей части выполнены: в 2019 г. занятость превысила уровень 2008 г., было создано почти 450 тыс. новых рабочих (+25% от уровня 2012 г.), безработица снизилась до 4,9%.

Для инфо:

ежегодные планы по созданию рабочих мест увязывались с другими секторальными программами (по капитальным инвестициям, по общественной инфраструктуре, по системе здравоохранения и т.д.), региональными программами развития и общенациональными программами/планами развития на 20 и 10 лет. Планы включали десятки конкретных мероприятий (со сроками, ответственными за их исполнение агентствами и показателями результативности) по созданию рабочих мест через увеличение торговли (экспорта), инвестиций и инноваций, региональное развитие, привлечение талантов (нерезидентов), развитие предпринимательства, повышение продуктивности труда.

Несмотря на широкую повестку, основным инструментом создания рабочих мест в Ирландии остается привлечении прямых иностранных инвестиций (ПИИ) и поддержка предпринимательства. За счет ПИИ, по привлечению которых есть отдельная программа и специальное агентство (IDA), в 2014-2019 гг. было создано 113 тыс. рабочих мест или каждое третье (!) рабочее место, созданное за этот период. Страна еще в начале нулевых сделала ставку в развитии на привлечении ПИИ, прежде всего, в высокотехнологичные сектора экономики, снизив корпоративный налог до 12,5% (один из самых низких по странам ЕС), упростив регулирование (24 место в рейтинге легкости ведения бизнеса Всемирного банка), предложив лояльные условия налогообложения для высокооплачиваемых профессионалов-нерезидентов и т.д. В результате на сегодня в стране представлены штаб-квартиры/региональные офисы 9 из 10 крупнейших мировых компаний в таких секторах как программное обеспечение, фармацевтика, информационно-коммуникационные технологии.

Для инфо: за 2014-2019 гг. приток ПИИ в страну составил 506 млрд. дол., в среднем в год по 84 млрд. дол., или 29,3% ВВП.

3.3. Чехия

За последние пять лет (2016-2021 гг.) Чехия демонстрируетсамый низкий в ЕС уровень безработицы(2% до ковид-кризиса, 3,1% - в 2021 г.; при среднем показателе в 2020 г. в ЕС-27 – 7,4%). За 2010-2019 гг. в стране создано 400 тыс. новых рабочих мест (+8%).

Правительство Чехии реализует среднесрочный подход к программам занятости. Последняя программа (на 2013-2020 гг.) включает стандартный набор инструментов по созданию рабочих мест: профориентация через центры занятости, предоставление стимулов и гарантий трудоустройства для социально-уязвимых групп, включая молодёжь, поддержка программ по переобучению для работников и работодателей, стимулирование мобильности рабочей силы и т.д.

Большинство экспертов сходятся во мнении, что государственные меры по созданию рабочих мест, реализуемые на данном этапе, играют поддерживающую роль. Тогда как основной вклад в стимулирование высокой занятости внесла про-активная политика, проводимая чешскими властями в 90-е и середине нулевых годов по привлечению прямых иностранных инвестиций в промышленность, которые сделали из страны европейский сборочный, логистический и производственный промышленный хаб, прежде всего, в автомобилестроении (последний занимает почти 10% в ВВП и четверть в экспорте), производстве электроники, инженерного оборудования, фармацевтике. Помимо приватизации стратегическим инвесторам, для стимулирования ПИИ применялись различные налоговые льготы (налогу на прибыль, имущественным налогам) и прямые бюджетные субсидии для крупных инвесторов при условии строительства с нуля производств либо их глубокой модернизации и создания новых рабочих мест. Налоговые льготы и субсидии применяются и сегодня, хотя и в меньшем масштабе. В результате доля промышленности в Чехии составляет 32% в ВВП и является одной из самых высоких в ЕС (для инфо: доля промышленности в Украине составляет 22% ВВП, хотя еще в середине 90-хх она была 40% ВВП и превышала аналогичный показатель в Чехии).

Подъем в отраслях-«локомотивах» способствовал ежегодному созданию новых рабочих мест в этих и смежных/обслуживающих отраслях. Как следствие, несмотря на автоматизацию и увеличение производительности, стране удалось во многом сохранить рабочие места в промышленности, в которой трудится 31% всех занятых в стране (для инфо: в Украине доля занятых в промышленности сократилась с 23% в начале нулевых до 15% в 2019 г).

3.4 США

Основным инструментом, запустившим масштабное создание новых рабочих мест, стала налоговая реформа Д.Трампа. Если при предыдущих администрациях почти три десятилетия США считались страной с одной из самых высоких ставок корпоративного налога (35% - против среднемировой в размере 23%), то администрация Трампа пошла на радикальный шаг и снизила его до 15%. Это создало огромный дополнительный ресурс и условия для возвращения в страну производств, ранее вынесенных за пределы США из-за высокого налогообложения.

Вторым инструментом стала развязанная торговая война с Китаем, которая в результате введения ввозных пошлин на тысячи единиц товарной номенклатуры не только обеспечила сокращение дефицита внешней торговли на 250-300 млрд. дол. США в годовом измерении. Многие товары, производство которых было свернуто из-за дешевизны китайских аналогов, стали вновь производиться в США, не только создавая при этом в стране рабочие места, но и пополняя федеральную казну десятками миллиардов долларов. Помимо этого, в пользу американского товаропроизводителя были пересмотрены Тихоокеанское торговое соглашение, а также торговые соглашения с ЕС, Канадой и Мексикой.

Третий инструмент – была произведена резкая дерегуляция в экономике. Если до прихода администрации Д.Трампа в 2015 году различные правительственные ведомства утвердили более 3300 постановлений и распоряжений (а годом ранее - 2400), то отмена большинства из них привели к заметному улучшению бизнес-климата и сокращению нагрузки на бизнес, который получил дополнительный ресурс для создания новых рабочих мест. Как отмечал Д.Трамп, «чрезмерное регулирование бизнеса оборачивалось потерями в 2 трлн. долларов в год и снижало доходы домохозяйств на 15 тыс. долларов в год».

Четвертый инструмент – реформирование налога на доходы граждан: вместо действовавших семи уровней было предложено оставить всего три - 12%, 25% и 33%, а для отдельных категорий налогоплательщиков с низким уровнем доходов ставка была сведена к нулю. Выиграл от этой инициативы средний класс, который получил дополнительный финансовый ресурс, ушедший не только на накопление, но и увеличения потребления, подстегнув потребительский спрос – и это также было инструментом, генерирующим создание новых рабочих мест (в первую очередь в сфере услуг и секторе МСБ).

Пятый инструмент – выход из Парижского соглашения по климату, который позволил возродить нефтяную и газовую промышленность – очень емкую по числу занятого в ней персонала. США не только стали крупнейшим производителем энергоресурсов в мире, но и впервые в своей истории в 2019 году превратились из их импортера в экспортера.

Наконец, важным фактором стали государственные инвестиции в сфере обороны. Бюджет Пентагона четырежды за годы правления Д.Трампа обновил исторические рекорды по финансированию, достигнув в 2020 году 738 млрд. дол. США (в первый год президентства он составлял 662,5 млрд. дол. США; для сравнения: в 2015 году – 496,1 млрд. дол.). По традиции, около 40% этих средств, а это почти 300 млрд. дол. (для сравнения – весь бюджет Украины по расходам – 47,1 млрд. дол.) в 2020 году направлялись американским корпорациям на разработку и производство вооружений, и генерировали в том числе создание новых рабочих мест.

Все это позволило создать за 2017-2019 годы более 7 миллионов новых рабочих мест, а по итогам 2019 года уровень безработицы снизился до рекордно низкого за последние полстолетия уровня – 3,5%. Вместе с тем, поразившая США сильнее других стран мира пандемия Covid-19 полностью нивелировала все эти достижения в сфере борьбы с безработицей, которая на летнем пике достигала почти 30 млн. человек. Невзирая на некоторое восстановление в III-IV кварталах 2020 года, безработица на конец 2020 года составила 6,7% - почти вдвое выше, чем на начало пандемии.

3.5  Германия

Нынешняя модель стимулирования занятости и борьбы с безработицей реализована в результате принятия в 2003-2005 гг. т.н. «реформы Хартца».

Четыре последовательно реализованных пакета инициатив (с незначительными изменениями в середине прошлого десятилетия) действуют и сейчас.

Они предполагают реализовать философию, когда работодателю увольнение работника обходится «очень дорого», а безработному более будет недоступна опция «сидеть на пособии» годами.

Особенность Германии – 100% работодателей состоят в профильных ассоциациях, более 30% наемных работников (а в промышленности, составляющей основу немецкой экономики – почти 70%) – активные члены профсоюзов, а на остальных не членов профсоюза действует «принцип распространения» гарантий, утвержденных отраслевыми соглашениями. Соглашения, в которых прописаны условия труда, его оплаты, социальных гарантий, защиты в случае сокращений, условий сокращения продолжительности труда или пересмотра нагрузок – согласовываются с профсоюзами и соблюдаются, государство строго следит за этим.

Работодателю в случае реорганизации или оптимизации финансово гораздо выгоднее переобучить за свой счет работника и предоставить ему другое рабочее место или перевести в другую местность на другое свое предприятие, чем увольнять.

В результате реформы были приняты меры по дестимулированию безработных немцев годами сидеть на выплатах по безработице, получая первые 18 месяцев 67% своей последней заработной платы, а по их окончанию – 53% зарплаты при отсутствии детей или 57% - в случае наличия хотя бы одного ребенка. Оба пособия были объединены, а срок выплаты – сокращен до 12 месяцев (для лиц старше 58 лет сначала сохранили практику выплат в течение 18 месяцев, а ныне срок увеличен до 24 месяцев), при этом шкалу 53-57% увеличили до 60-67% (сейчас, при зарплате 2000 евро, это 1200 или 1340 евро). По истечении указанного срока, если человек продолжал оставаться безработным – он переводился на систему социальной помощи в гораздо меньшем размере – для «обеспечения минимальных индивидуальных потребностей» (в 2020 году – 432 евро).

Были реформированы и ужесточены критерии понятия «допустимая работа». Если ранее безработный был вправе отклонить любую предложенную ему работу, если она по всем своим характеристикам и месту отличалась от прежней, то теперь разница в зарплате менее 20% (а затем и 30%) и переезд в другую местность (для несемейных) перестали служить основанием для отказа от предложенной службой занятости работы.

Безработные для получения пособия должны регулярно предоставлять службам занятости отчеты о своей «активности» в поиске нового места работы – в противном случае применялись санкции в виде сокращения размера либо и вовсе лишения пособия.

С другой стороны – безработным был предложен стимул в виде сохранения пособия, если они соглашались на частичную занятость, предполагающую низкую зарплату.

Помимо этого, в качестве мер по сохранению занятости среди старшей возрастной группы была реформирована система досрочного выхода на пенсию (ранее этой опцией пользовались до ? немцев) – ее сохранили только в случае увольнения людей с инвалидностью или лиц, которые по состоянию здоровья не могли продолжать выполнять свои прежние обязанности. Параллельно был запущен механизм повышения пенсионного возраста.

Для повышения занятости была реформирована также система профессиональной переподготовки. До реформы – она предлагалась абсолютно всем лицам, потерявшим работу, а сама система была ориентирована на долгое и дорогое переобучение, что с одной стороны, съедало огромные финансовые ресурсы, а с другой – было малоэффективным, поскольку переподготовленный узкопрофильный специалист был ориентирован на очень малое количество соответствующих вакансий. После реформы всех безработных профилировали на 4 категории, причем лица, отнесенные в первую (лица с высокой и очень высокой вероятностью скорого трудоустройства) и четвертую (лица с минимальными шансами трудоустройства) категории, не могли претендовать на программы переобучения. Для второй и третьей категорий – программы переобучения сделали более короткими по времени и более широкими по спектру новых знаний и навыков.

Помимо этого был расширен функционал Федеральной службы занятости. Если ранее она лишь администрировала социальные выплаты по безработице, то в ходе реформы на нее возложили куда более широкий спектр полномочий – от формирований общегосударственной информационной системы вакансий до обеспечения профессиональной переподготовки с вовлечением не только государственных, но и частных систем обучения (в том числе корпоративных), а также частных служб трудоустройства, которые могли рассчитывать на компенсационные выплаты за трудоустройство безработных собственными силами. Помимо этого, на службу занятости было возложена организация взаимодействия с отраслевыми объединениями работодателей, что давало понимание, в какие сферах, отраслях и территориях возможно появление новых рабочих мест, а в каких наоборот, необходимо будет решать проблемы с возможными потенциальными безработными.

Отдельный блок мер был направлен на создание новых рабочих мест. Были сняты практически все ограничения на деятельность т.н. «агентств временного найма», в первую очередь лимит продолжительности контракта. Теперь работодатели могут заключать срочные трудовые договора с работниками, достигшими 52 лет (ранее – только с 58 лет). Также была запущена возможность нанимать временных работников по срочным договорам в сферах, где раньше это было делать запрещено (например, в строительстве). Новосозданным фирмам в течение 4 лет позволялось нанимать работников по срочным контрактам. Это стало важным фактором повышения занятости – поскольку немецкое трудовое законодательство очень жестко защищает право «бессрочного» наемного работника, многие фирмы до реформы предпочитали не расширять свой постоянно работающий персонал, а повышать нагрузку на имеющийся, предлагая за это дополнительные доплаты.

Помимо этого, была запущена система обеспечения занятости для неквалифицированного или малоквалифицированного персонала (т.н. «мини» и «миди» рабочих мест). «Мини» рабочие места освобождались от социальных взносов и подоходного налога, «миди» - предполагали уплату социального налога в половинном размере.

Помимо этого, была запущена система стимулирования самозанятости. Действует специальная система государственных дотаций для кооперативов, образованных сокращенными работниками обанкротившихся предприятий. Для лиц, потерявших работу и желающих завести собственный бизнес, предложена система выплаты пособия на его создание в размере 12 месячных выплат по безработице (ранее – 6 месячных).

Данный комплекс мер по стимулированию занятости и борьбе с безработицей уже полтора десятилетия продолжает защищать Германию и ее экономику от этого негативного явления. В мае 2017 года уровень безработицы достиг 26-тилетнего минимума, установив исторический рекорд с момент объединения Германии – 5,6%, и даже на пике коронакризиса в июне 2020 года он увеличился всего до 6,2%.

4. Поддержка занятости в Украине

В Украине вопросы регулирования занятости и борьбы с безработицей находятся не на «нулевом уровне».

Сформирована нормативная база, базирующаяся на специальном законе «О занятости населения» (изложенном в новой редакции в 2012 году; первая редакция была принята еще до обретения Украиной независимости 1 марта 1991 года).

Сформирована институциональная рамка, в которую входят Минсоцполитики, Фонд социального страхования на случай безработицы, система органов Государственного центра занятости (работающие над социальной защитой и трудоустройством безработных граждан), а также Госслужба по вопросам труда (следящая за соблюдением трудовых прав работающих – в том числе в процессе найма и увольнения работающих граждан).

При принятии государственных целевых программ, ориентированных на создание новых рабочих мест, в них должно быть предусмотрено и согласовано с территориальными органами ЦОИВ, отвечающего за политику занятости, принятие на работу определенного количества безработных.

Государство и местные власти обеспечивают принятие и реализацию территориальных и местных программ занятости.

Гражданам, нуждающимся в работе, гарантированы профессиональная ориентация, профессиональное обучение, подтверждение результатов неформального обучения, информационная поддержка и бесплатное содействие трудоустройству.

Для 9 уязвимых категорий лиц (кроме инвалидов) работодатели всех форм собственности обязаны выделять квоту в размере 5% штатников для предприятий с числом работающих более 20 человек, и не менее 1 человека – для предприятий с числом занятых менее 20 человек.

Для 4 уязвимых категорий предусмотрено получение разового ваучера на приобретение новой профессии.

Для работодателей, создающих новые рабочие места, на которые нанимают уязвимые категории, предусмотрена компенсация на 2 года ЕСВ, начисленного на их зарплату.

Безработным, желающим стать предпринимателями, выплачивается помощь для организации бизнеса.

Для безработных предусматривается также организация оплачиваемых общественных работ.

Для обеспечения трудоустройства украинцев ограничиваются на законодательном уровне наем на работу иностранцев и лиц без гражданства, которые смогут получить работу в ограниченных случаях и только после получения действующего определенный срок разрешения на работу.

На определенном этапе действовали дополнительные стимулы об обеспечении молодежи первым рабочим местом (с государственными гарантиями работодателям), предоставление жилья и «подъемных» для молодых учителей и врачей, вернувшихся в сельскую местность.

Невзирая на весь этот кажущийся достаточным и разноплановым набор инструментов для эффективного решения проблемы безработицы, на практике он не так эффективен, как выглядит в теории.

Профориентация в таком виде, как она была 30-40 лет назад, фактически не ведется, качество переподготовки безработных или обучения их новым специальностям остается крайне низким.

Даже система постановки на учет для получения статуса безработного сложна и полна мотивов для отказа или лишения этого статуса, а сама выплата безработным – крайне мала (минимальная – 1000 грн. на период карантина и 650 грн. после его окончания, средняя выплата в 2020 году - 3797 грн., на 124 грн. или на 3,4% больше, чем в 2019 году). Отсюда такая разница между официально зарегистрированными безработными (460 тыс. чел. на конец 2020 г.) и 1,64 млн. человек, по данным МОТ.

Тем не менее, при всех недостатках применяемых у нас мер и инструментов по поддержке занятости, это не является главным фактором катастрофической ситуации с рабочими местами в Украине. Даже если увеличить финансирование таких мероприятий и повысить их эффективность, конечный результат в части создания рабочих мест все равно будет ограничен, а любые государственные программы по созданию рабочих мест на краткосрочную перспективу (вроде создания полумиллиона рабочих мест в кризис) будут граничить с профанацией и закончатся провалом из-за низкого уровня инвестиций и де-капитализированной экономики (см. табл ниже), которая не создает спрос на новые производства и более высоко оплачиваемые рабочие места, и как следствие этого порождает высокий уровень бедности, который выталкивают из Украины значительную часть рабочей силы.

Для инфо:Среднегодовая доля валового накопления основного капитала (ВНОК) в Украине за последние 10 лет (2010-2019 гг.) составляла 16,5% ВВП. Это худший результат в регионе Центральная и Восточная Европа. Для поддержания устойчивых темпов экономического роста рекомендуется поддерживать это соотношение в пределах 20%, а для ускорения экономического роста доля ВНОК в ВВП должна составлять выше 20% (в быстрорастущих странах Юго-Восточной и Южной Азии – доля ВНОК составляет 25% и выше).  

Украина заметно отстает по всем показателям прямых иностранных инвестиций (ПИИ) от стран Центральной и Восточной Европы - членов ЕС. По накопленным ПИИ на душу населения, Украина отстает от Польши в 5,2 раза, Чехии – 13,4 раза. От старых членов ЕС отставание еще больше: от Швеции -  в 25,6 раз, Ирландии – почти в 200 раз! Среднегодовой приток ПИИ за последние 10 лет в Украину составил всего 4,4 млрд. дол. Это почти в три раз меньше чем в Польшу, в полтора раза меньше, чем в Чехию, в 19 раз меньше, чем в Ирландию.  

 

Валовое накопление основного капитала, среднее за 2010 -2019 гг., % ВВП

Среднегодовой приток прямых иностранных инвестиций (ПИИ), 2010-2019 гг. млрд. дол

Накопленные

ПИИ в страну на конец 2019 г., млрд. дол.

Накопленные

ПИИ в страну на конец 2019 г., тыс. дол. на душу населения

Украина

16,5

4,4

51,4

1,2

Ирландия

25,1

83,8

1152,3

235,2

Польша

19,2

12,9

236,5

6,2

Чехия

26,0

6,4

170,2

16,1

Германия

20,4

38,7

1023,3

12,1

Швеция

23,7

9,7

315,8

30,7

США

20,0

289,8

9398,4

28,4

Для инфо

    

РФ

21,4

30,2

493,2

3,4

Китай

43,1

229,9

2928,1

2,1

Выводы (в контексте Украины и мирового опыта)

 Стимулирование создания рабочих мест – актуальный вопрос для Украины, и с точки зрения поддержания высокой занятости и снижения безработицы, и с точки зрения ускорения темпов экономического роста и повышения устойчивости системы социального (пенсионного) страхования.

 Мировой опыт создания рабочих мест разнообразен, и, как правило, вписывается в общую канву/ программу реформ по активизации экономики, привлечению инвестиций, снижению налогообложения, развитию тех или иных видов деятельности, уже затем дополняясь мерами про-активной государственной политики по стимулированию занятости как среди широких категорий работников (например, через профессиональное обучение и переподготовку), так и таргетировано в части поддержки социально уязвимых групп (прежде всего, молодежи, лиц с ограниченными возможностями, пред-пенсионного и пенсионного возраста).

 В Украине создана институциональная рамка борьбы с безработицей и стимулирования занятости, основные инструменты которой в целом соответствуют мировой практике. Однако их эффективность является очень низкой, что видно и по сокращающейся численности занятого населения, и по его низкому качеству (когда каждый 5-й работает неформально), и по относительно высоким уровням безработицы (9,5%, оценки НБУ на 2020 г.). При этом следует отметить, что если бы не было трудовой миграции в соседние страны, то уровень безработицы в Украине был бы гораздо выше.

 Основная причина усугубления проблем с занятостью кроется в негативных структурных тенденциях де-популяции и старения населения, оттоке рабочих рук и мозгов из Украины, де-капитализации, де-индустриализации, и как следствие низких (отрицательных) среднегодовых темпах роста за последние 30 лет. Эти тенденции начались не сегодня, но в последние годы значительно ускорились под влиянием военного конфликта и экономического кризиса 2014-2015 и 2020 гг. Без преодоления или хотя бы замедления этих негативных тенденций Украина обречена на углубление кризиса нехватки «рабочих рук» при низкой занятости оставшегося населения.

 Негативные тенденции на рынке трудовых ресурсов можно исправить только обеспечив устойчивый долгосрочный экономический рост с темпами 5-7% на протяжении хотя бы 10-15 лет путем увеличения инвестиций, расширения экспорта и роста производительности труда, что будет создавать предложение и спрос на новые более продуктивные и высокооплачиваемые рабочие места, увеличивать занятость и сдерживать отток рабочих рук из Украины. В свою очередь сценарий с высокими темпами экономического роста невозможен без завершения конфликта на Донбассе. Власть, которая решит эти 2 вопроса, войдет как победители в историю Украины.