АКТИВИЗИРУЕТСЯ РАБОТА, НАПРАВЛЕННАЯ НА УСКОРЕНИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

14/06/2015
Моніторингові продукти
АКТИВИЗИРУЕТСЯ РАБОТА, НАПРАВЛЕННАЯ НА УСКОРЕНИЕ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИИ

11 июня на конференции «Децентрализация власти: год реформ содержание, риски, возможности и роль гражданского общества» спикер парламента Украины В.Гройсман заявил, что: (1) в стране реально началась финансовая децентрализации, и уже есть существенный прирост доходов местных бюджетов (+40%); (2) вместе с тем, нельзя медлить  с продолжением реформ децентрализации и в этом ключе (3) он надеется – проект конституционных изменений в части децентрализации будет внесен в конституционную комиссию на следующей неделе. 

Вместе с тем, отдельные отмеченные позитивные тенденции имеют несколько иную природу.

1.                  Увеличение фискальной автономии местных властей и ресурсной базы местных бюджетов не в полной мере соответствует действительности.  Ранее А.Яценюк, Н.Яресько, Г.Зубко и др. неоднократно заявляли, что в 2015 г. правительству удалось совершить «революцию в бюджетной децентрализации»: внесены кардинальные изменения в Бюджетный и Налоговый кодекс, которые расширили доходы местных властей и сделали их более независимыми финансово от центра. Однако:

§  Рост доходов в значительной мере вызван инфляцией. По информации Минфина, в январе – апреле 2015 г. против аналогичного периода прошлого года доходы местных бюджетов (без межбюджетных трансфертов) выросли на 13,6%. При этом инфляция за этот период составила 37,1%. Даже если отталкиваться от неясно как рассчитываемого Минфином показателя прироста доходов по общему фонду (в сопоставимых условиях и без зоны АТО), о котором очевидно говорил В.Гройсман, то такой прирост за первые 5 месяцев года составил +36,8% (при инфляции 40,1%). Т.е. реальные доходы местных бюджетов (с поправкой на инфляцию) по сравнению с прошлым годом сократились.

§  Рост доходов вызван увеличением налоговой нагрузки, т.е. введением новых налогов на местном уровне (прежде всего, «местный» акциз; поступления  от налога на недвижимость относительно небольшие). Рост доходов по НДФЛ (налогу на доходы физлиц) – основному источнику доходов местных бюджетов – обусловлен (помимо инфляции и повышения номинальных зарплат) ростом налогообложения простых граждан (шахтеров, пенсионеров с пенсией свыше 3654 грн., ростом прогрессивности шкалы НДФЛ).

§  При этом у местных органов власти забрали часть надежных источников поступлений (25% НДФЛ), предложив взамен (1) доходы, поступления от которых сильно проседают в условиях кризиса (10% налога на прибыль); (2) налоги, которые трудно администрировать и поступления от которых сравнительно невелики (напр., налог на недвижимость - госреестр прав на недвижимость содержит данные о не более 40% объектов; при этом налог занимает 0,7% в доходах местных бюджетов).  Т.е. государство взяло себе более стабильные источники финансирования, а внизу оставило более рискованные. Примечательным в этом контексте является комментарий главы Днепропетровского облсовета Удода[1].

§  За январь – апрель 2015 г. против аналогичного периода в 2014 и 2013 гг. доля доходов местных бюджетов (без трансфертов) в сводном бюджете упала до 18% с 20,7% в 2014 г и 23% в 2013 г.

2.                  Есть риски того, что под видом расширения полномочий местных властей поправками в Бюджетный кодекс последним были переданы не профинансированные расходы:

§  Правительство (Минфин, Госказначейство) не дают в сопоставимых показателях данные по выполнению местных бюджетов по расходам в 2014-2015 гг., поэтому сделать вывод как изменилось финансирование расходных статей, насколько новые делегированные правительством расходы (прежде всего, в образовании и здравоохранении) покрыты передаваемыми на места доходами и субвенциями, не представляется возможным. Однако это можно сделать на основании отдельных кейсов по областям:

o  По данным, предоставленным местными органами власти Днепропетровской области, в 2015 году недостаточность ресурса относительно объемов, утвержденных Законом Украины "О Государственном бюджете Украины на 2015 год", по средствам медицинской субвенции составляет 802,5 млн грн, образовательной - 390,0 млн грн.[2]

Т.е. только по Днепропетровской области сумма не профинансированных расходов, делегированных на места в ходе последней межбюджетной реформы, оценивается в 1,3 млрд. грн.

o  По различным оценкам, в пределах Украины эта сумма по итогам 2015 г. превысит 8 млрд. грн. 

Помимо недостаточности передаваемых доходов,  проблема состоит в том, что для расчета образовательной и медицинской субвенции Минфин брал во внимание устаревшие нормативы затрат расходов. В соответствии с переходными положениями Бюджетного кодекса, правительство до 1 марта должно было подать обновленные нормативы, но это так и не было сделано, и вряд ли в 2015 г. такой пересмотр произойдет.  Обновление нормативов расходов – титаническая задача, которую в Украине безуспешно пытаются решить с 2001 г. Использование устаревших и заниженных расходных нормативов приводит к жесткой регламентации (до 90%) соответствующих расходов местных бюджетов и позволяет спихивать на регионы нефинансируемые мандаты (расходы) из центра.

 

3.                  Проведение реформы децентрализации не сопровождается активной разъяснительной работой с громадами.

Акцент делается на перераспределении бюджетных ресурсов и расходных полномочий между госбюджетом и местными бюджетами. На самом деле, реформой децентрализации, которая бы соответствовала лучшим мировым практикам, такой подход назвать сложно. Реформа децентрализации должна включать в себя: (1) создание дееспособных низовых громад и реформу административно-территориального устройства (АТУ); (2) четкое распределение властных полномочий между разными уровнями местного самоуправления, а также между местным самоуправлением и местными органами исполнительной власти и только затем следует (3) этап -  распределение бюджетных (расходных) полномочий и доходов между бюджетами, делегирование расходных полномочий и межбюджетное выравнивание.

В Украине реформа децентрализации начата с 3-го этапа. Конституционная реформа, которая в т.ч. должна закрепить АТУ и систему органов власти на местах, неоправданно затягивается. Соответственно затягивается подготовка базовых законопроектов в т.ч. о местном самоуправлении и государственных урядниках («префектах»), которые заменят обл- и райгосадминистрации. Реформа АТУ, которая предполагает укрупнение громад и районов, вроде как стартовала (5 февраля принят закон о добровольном объединении громад, написана методичка по принципам объединения), однако видимых результатов пока нет. Аналогично и закон о сотрудничестве территориальных громад, принятый весной 2015 г., пока практически не реализуется (есть информация о единичных проектах и «историях успеха»). Все это свидетельствует об одном – процесс проведения административно  территориальной реформы не сопровождается надлежащими коммуникациями и в конечном итоге вся реформа рискует натолкнуться на непреодолимое сопротивление на местах (как уже было в 2005 г.)   



[1] «В прошлом году доходная часть областного бюджета составляла больше 8 млрд, в том числе НДФЛ - более 3 млрд. Мы по-прежнему эти 3 млрд собираем, только два миллиарда из них уходят теперь на Киев. То есть, если раньше у нас было гарантированное понимание доходной части и мы осмысленно распределяли ее таким образом, чтобы закрыть все свои полномочия, то сейчас из трех миллиардов два ушли в Киев и опускаются нам через целевые субвенции. Если посмотреть со стороны, у нас все балансируется. Если исходить из концепции децентрализации, то децентрализации не произошло, скорее, наоборот, мы стали на два миллиарда более зависимы от центра. Я не вижу в этом каких-то страшных противоречий, но мы говорим о децентрализации, а формально и фактически у нас произошло усиление центральной власти по отношению к области». http://www.ostro.org/general/politics/articles/471230/?USE_DESKTOP=1

[2] Напр., объем медицинской субвенции, предусмотренный по бюджету г. Желтые Воды на содержание специализированной медико-санитарной части № 9, меньше уточненного плана на 2014 год почти в 2 раза. Аналогично в г. Павлограде - объем расходов для содержания всех учреждений здравоохранения в 2014 году был больше, чем ресурс, предусмотренный в государственном бюджете на 2015 год в виде медицинской субвенции на 16,2 млн грн, тогда как объем расходов на содержание 2-х специализированных медико-санитарных частей, переданных из государственного бюджета в бюджет города, в 2014 году составлял 48,0 млн грн.

 http://dnpr.com.ua/content/oficialnoe-obrashchenie-dnepropetrovskih-deputatov-k-prezidentu-ukrainy-kabminu-i-vr