Комментарии к Проект закона о внесении изменений в
Конституцию Украины – позиция НОСЭП, июнь 2014 г.
25 июня на встрече с представителями местного
самоуправления Президент Украины Порошенко анонсировал появление законопроекта
о внесении изменений в Основной закон. Законопроект будет внесен от Президента
Украины и, как ожидается, должен быть зарегистрирован в Верховной Раде 26
июня. Одновременно документ будет
направлен в Венецианскую комиссию для получения выводов и заключений.
Ключевые предложения по изменению Конституции можно
условно разделить на такие блоки[1]:
1.
Формирование парламентской коалиции
Ст. 83 проекта закона устанавливает, что парламентская
коалиция формируется не путем объединения депутатских фракций, а на индивидуальной основе. В то же время,
ст. 81 отменяет норму об «императивном
мандате», т.е. возможности высшего органа управления партией лишать
полномочий депутата, избравшегося в парламент по ее спискам, в случае не
вхождения последнего в депутатскую фракцию данной политической силы или выхода
из фракции[2].
Последствия:
o Членство в коалиции на индивидуальной основе оставляет
маневр для изменений закона о выборах в
парламент. Выборы могут проводиться как на пропорциональной основе, так и
по смешанной системе. Тогда как в случае формирования коалиции на основе
фракций – только по пропорциональной системе.
o Процедура
формирования и распада парламентской коалиции может стать более гибкой. Возрастет влияние индивидуальных депутатов и
внефракционных депутатских объединений. Влияние лидеров депутатских фракций
наоборот уменьшится.
o Можно предположить, что такая коалиция будет менее устойчивой и более ситуативной.
Хотя в конечном итоге многое будет зависеть от конкретного расклада
политических сил в парламенте.
2.
Парламентская оппозиция
Ст. 83 впервые
на уровне Основного закона закрепляет, что в парламенте гарантируется
деятельность парламентской оппозиции.
Последствия: Норма сама по себе является декларативной. Конкретное
наполнение формата организации и порядка деятельности оппозиции (впрочем, как и
парламентской коалиции) должно устанавливаться законом о Регламенте Верховной
Рады Украины.
3.
Полномочия Верховной Рады, Президента и Кабинета
Министров Украины
Законопроект не предполагает кардинальных изменений в распределении
властных полномочий: в стране сохраняется парламентско-президентская форма
правления. Однако в рамках данной модели можно констатировать определенное смещение баланса политических сдержек и
противовесов от парламента (коалиции) в сторону института Президента Украины
(ст.106):
§ Назначение Премьер-министра. Если в действующей Конституции роль Президента
сводиться к церемониальной функции – по предложению коалиции внести в парламент
представление на назначение Премьер-министра, то в новом варианте Основного
закона Президент получает возможность сыграть в самостоятельную игру, внося
представление на премьера уже с «учетом предложений парламентской коалиции».
§ Президент получает
единоличные полномочия на назначение и увольнение главы АМКУ, главы и членов
национальных регуляторов. В нынешней
редакции Конституции глава АМКУ (как и ФДМУ, и Госкомтелерадио) назначается
Верховной Радой по представлению Премьер-министра и увольняется единолично
парламентом. По регуляторам в Конституции вопрос не урегулирован. В то же время, действующее
сегодня законодательство Украины содержит противоречивые нормы, которые
позволяют трактовать процесс назначения/ снятия с должности по этим органам,
как в интересах Президента, так и Парламента и Кабинета министров. Пользуясь этими
противоречиями, Кабмин, например, в апреле 2014 г. назначил нового главу
Нацфинуслуг в обход Президента. Неясной
остаётся процедура назначения и снятия глав ФДМУ и Госкомтелерадио: в проекте
Конституции эти функции забираются у парламента, но не передаются Президенту
либо Кабмину.
§ Президент получает
единоличные полномочия снимать с должности Генпрокурора, главу СБУ. В действующей Конституции для этого требуется согласие
Верховной Рады. В тоже время, за парламентом остаются полномочия выражать недоверие
Генпрокурору, что автоматически приводит к его отставке.
§ В рамках нового органа (Государственное бюро расследований), который должен быть создан в
соответствии с Криминально-процессуальным кодексом до 2017 г. для расследования
уголовных дел против судей, прокуроров, правоохранителей и топ-чиновников,
Президент также получит единоличные полномочия снимать с должности главу
данного ведомства. Для назначения будет требоваться согласие Верховной Рады.
§ Проект Конституции закрепляет полномочия Президента назначать
и снимать с должности главу Службы
внешней разведки (на сегодня эти полномочия Президента закреплены только в
профильном законе о СЗР).
К условным ослаблениям в полномочиях Президента можно
отнести то, что если в нынешней редакции Конституции кандидатуры на должность
главы МИДа и Минобороны вносятся в парламент единолично Президентом, то в
проекте изменений эти кандидатуры вносятся Премьер-министром по согласованию с
Президентом.
Последствия:
o Изменения предполагают некритичное усиление полномочий
Президента Украины, которые по логике разработчиков законопроекта должны
сделать парламентско-президентскую форму правления более сбалансированной (в
отличие от образца 2006-2010 гг.). Президент усиливает влияние на часть
силового блока, а также получает полный контроль за деятельностью АМКУ и
национальных регуляторов. Последнее должно частично компенсировать утрату
полномочий Президента давать прямые поручения правительству в области
социально-экономической политики, однако поднимает закономерный вопрос
обеспечения независимости национальных регуляторов.
4.
Реформирование Генпрокуратуры
Ст.121 исключает из функций Генпрокуратуры полномочия по
общему надзору за соблюдением законов органами госвласти и должностными лицами.
Изменения вносятся в рамках «европейских» обязательств по реформированию
прокуратуры (в рамках Соглашения об Ассоциации с ЕС).
Последствия: норма в целом будет способствовать снижению
коррупционного давления на бизнес. Вместе
с тем, частично функции общего надзора за соблюдением законодательства перейдут
к специальным представителям Президента Украины в регионах, выводы о
прозрачности работы которых можно будет сделать только со временем.
5.
Децентрализация, местное самоуправление и региональная
вертикаль власти
Вопросы, связанные с децентрализацией, безусловно,
наиболее важный массив изменений в Конституцию Украины, форсирование принятие
которых обуславливается как текущим моментом (как часть мирного плана по
урегулированию конфликта на Востоке), так и необходимостью обеспечить более
устойчивое развитие страны в среднесрочной перспективе. Представленные
изменения в целом совпадают с представленной ранее (в апреле 2014 г.)
концепцией децентрализации и реформы местного самоуправления.
Ключевые нормы предполагают:
§ Административно-территориальное
устройство остается без изменений (ст.133).
Вводится понятия региона (соответствует области и АРК), района (соответствует
нынешним районам), громады (город, село, поселок).
§ Ликвидируются областные
и районные госадминистрации (ст.118,119). Вместо них исполнительная власть на
уровне областей и районов передается исполкомам
областных и районных советов. Исполком возглавляет глава соответствующего
совета, избранный из числа депутатов. Исполнительная власть на уровне громады,
как и раньше, реализуется через исполкомы сельских, поселковых и городских
советов. Полномочия между органами местного самоуправления различного уровня и
их исполкомами распределяются исходя из принципа субсидиарности (ст.140).[3]
§ Вводится новый институт представителей Президента Украины в областях и регионах. Представители
назначаются на должность и снимаются с нее непосредственно Президентом. Функции
Представителей сводятся к (1) надзору за выполнением Конституции и законодательства,
соблюдением прав и свобод граждан; (2) координации территориальных органов
ЦОИВ; (3) направлении и организации деятельности всех территориальных органов
ЦОИВ и местного самоуправления в условиях чрезвычайного или военного положения
(ст.107-1). Решения АРК или органа местного самоуправления, не соответствующие
Конституции, приостанавливаются Президентом Украины по представлению его
представителя в регионе и одновременной подаче в Конституционный суд. Решение, признанное КС неконституционным,
может стать основанием для прекращения Президентом Украины полномочий
Верховного Совета АРК, органа местного самоуправления (ст.144).
§ Сельские, поселковые, городские, районные, областные
советы на свое усмотрение и в рамках соответствующей
административно-территориальной единицы могут предоставлять специальный статус русскому языку и
другим языкам национальных меньшинств (ст.143). В то же время, что следует из
предоставления такого специального статуса, проект Конституции не уточняет.
§ Нормы, касающиеся фискальной
децентрализации, остались по большему счету декларациями и по сути не
сильно изменились по сравнению с нынешней редакцией Конституции. Единственной
новацией можно считать, что среди источников материальной и финансовой основы
местного самоуправления прямо указывается часть общегосударственных налогов
(ст. 142). Тогда как в действующей редакции – государство берет участие в формировании
доходов местного самоуправления.
Последствия:
o Несмотря на ликвидацию местных госадминистраций,
Президент сохраняет значительные рычаги влияния на местные власти, тогда как
парламентская коалиция и Кабмин их теряют. В отличие от действующей редакции Конституции,
которая предполагает назначение глав госадминистраций Президентом по
представлению Кабмина, в проекте Основного закона Президент получит единоличные
полномочия назначать и увольнять своих специальных представителей в регионах.
Особенности организации и деятельности этих представителей будут выписаны в
отдельном законе, что может усилить их конституционный мандат. Вместе с
возможностью приостанавливать решения органов местного самоуправления и в
случае подтверждения неконституционности таких решений, распускать местные
советы, Президент получит эффективный инструмент давления на местные элиты,
который даже не обязательно использовать.
o Введение полноценного регионального самоуправления (на
уровне областей и районов) и закрепления децентрализации как одного из базовых
принципов административно-территориального – шаг в правильном направлении.
Однако этот шаг рискует оказаться провальным, не будучи подкрепленным более
конкретными нормами по фискальной децентрализации в базовом законодательстве
(Бюджетном кодексе, законе о местном самоуправлении и т.д.).
[1]В данном анализе используется вариант проекта
закона, обнародованный 26.06.14 Украинской Правдой (http://www.pravda.com.ua/articles/2014/06/26/7030163/), который несколько отличается от варианта,
опубликованного днем раньше депутатом Тягнибоком. По состоянию на середину дня
26.06.14 официально законопроект не был зарегистрирован на сайте Верховной Рады.
[2] Норма об императивном
мандате, как показал опыт 2007-2010 гг., так и не заработала из-за отсутствия
механизма ее реализации. Поэтому ее отмена – скорее юридическая формальность,
укладывающаяся в логику перехода к формированию коалиции на индивидуальной
основе.
[3] Осуществление публичных полномочий, как правило, должно
возлагаться на органы власти, наиболее близко расположенные к населению
позиция НоСЭП