Законодательное регулирование госслужбы является едва ли не самым проблемным вопросом для власти в течение почти двух десятилетий.

Ныне действующий закон о государственной службе был принят еще на заре независимости в 1993 году. Невзирая на постоянные корректировки с учетом требований времени, и многочисленные акты Кабинета Министров, которыми вынуждены были «затыкать пробелы» в законодательном регулировании госслужбы – его архаичность была видна невооруженным взглядом даже тем, кто никогда не имел отношения к госслужбе ( запутанная система оплаты труда, где доля должностного оклада для некоторых чиновников составляла всего 25-30%; декларируемые, но почти не реализуемые на практике гарантии регулярной профессиональной переподготовки; формальная система оценивания качества исполнения должностных обязанностей, которая практически никогда не бралась в расчет при определении уровня премирования госслужащего и т.д.).

Важность разрешения этих и многих других проблемных вопросов закона 1993 г. была настолько очевидна, что инициатором новой редакции Закона о государственной службе в 2011 г. стал тогдашний Президент В.Янукович, и менее чем за 8 месяцев он был принят.

Однако его реализация требовала значительных финансовых ресурсов. Одна только норма о том, что минимальный должностной оклад для самой низшей категории госслужащих должен был составлять 2 минимальные заработные платы, оценивалась при тогдашних социальных стандартах в 16 млрд. грн. дополнительных затрат. В силу этих причин трижды в конце года Верховная Рада вынуждена была отсрочивать момент начала его применения (сначала с 1.01.2013 до 1.01.2014, затем до 1.01.2015, и наконец – до 1.01.2016). Помимо того, немало вопросов было и по целесообразности будоражить всю систему госслужбы переприсвоением рангов в связи с переходом от работавшей два десятилетия системы ( 7 категорий – 15 рангов) на новую (5 категорий – 9 рангов), и связанным с этим процессами (тысячи актов КМУ, министерств и ведомств, внесение изменений в личные дела / трудовые книжки, установление эквивалентности рангов для бывших госслужащих и т.д.).

Понимание того, что закон образца 2011 г. так и не заработает в обозримом будущем (а с учетом резко ухудшившейся в 2014 г. экономической ситуации – и подавно), вынудило новую власть приступить к наработке новой редакции Закона о госслужбе, которая была внесена в парламент       30 марта 2015 г.

Предложенный законопроект стал для нынешней Верховной Рады едва ли не самым сложным документом за более чем год работы. 23 апреля он был принят в первом чтении с 20! попытки. Между первым и вторым чтением депутатами было внесено более 1382 поправки, поступивших от более чем 120 депутатов, а сравнительная таблица ко второму чтению насчитывала 457 страниц. 26 ноября Верховной раде не хватило времени, чтобы рассмотреть вопрос в соответствии с процедурой. И только 10 декабря, под давлением угрозы вступления в силу варианта Закона о госслужбе 2011 года, а также пониманием того, что непринятие предложенного Правительством и согласованного с ЕС варианта сорвет получение финансовой помощи от Евросоюза в размере 800 млн. евро – депутатам удалось поддержать проект 261 голосом.

Новый закон вступит в силу с 1 мая 2016 года. Пока так и не удалось достичь консенсуса по двум вопросам:

1) что делать с пенсиями госслужащих, которые отработали 10 и 20 лет на момент вступления в силу нового закона (предусматривающего общие правила начисления пенсий для всех чиновников) – дать им право на пенсии на тех условиях, которые действовали по старому закону, или нет;

2) относить ли помощников судей к патронатной или госслужбе (по функциям и характеру работы они могут относиться и к первой категории, и ко второй); предложенная редакция закона предполагает отнести их к категории патронатной службы, представители судебной власти, апеллируя к  законодательству о статусе судей – настаивают на статусе госслужащих.

По инициативе В.Гройсмана, эти позиции предстоит окончательно согласовать в ближайшие несколько месяцев.

Детальный анализ принятого Закона сделать пока сложно, и он будет явно неполным (в т.ч. и из-за изменений «с голоса», и отложенных вопросов «для дискуссии»), поскольку:

§   реально Закон заработает лишь в случае своевременного принятия более чем 3-х десятков актов КМУ и Нацгосслужбы, которые могут либо грамотно дополнить те моменты, которые отнесены к компетенции этих органов, либо существенно его ухудшить;

§   его придется корректировать уже в ближайшее время из-за двигающихся параллельно других законодательных инициатив. Например, новый закон о госслужбе касается и работы местных государственных администраций, которых не должно остаться после внесения изменений в Конституцию Украины относительно децентрализации. Поданный в Верховную Раду пакет «налоговой реформы» предусматривает отмену ЕСВ для работников, в то время как свежепринятый Закон о госслужбе предусматривает ЕСВ для госслужащих в размере 3,6%.

Вместе с тем, уже сейчас можно выделить ключевые новации, положительные моменты и риски нового закона о госслужбе.

1. Сокращение количества госслужащих за счет выведения из сферы действия закона политических должностей (руководителей), народных депутатов, обслуживающего персонала, патронатной службы, работников Нацбанка, учебных заведений, основанных государственными органами, судей, прокуроров и др.  Положительные последствия: Разграничение политических и административных должностей позволит обеспечить стабильность работы государственной службы, оптимизировать фонд оплаты труда. Увольнение министра теперь не будет основанием для увольнения государственных служащих. Риски: Значительные коррупционные риски представителей патронатной службы и служащих Национального банка Украины – они теперь не обязаны декларировать доходы, как госслужащие, не иметь других ограничений госслужащего, смогут совмещать работу в частном секторе при этом иметь широкие возможности влиять на государственные решения и доступа к служебной информации.

2. Введение требований относительно уровней образования и опыта работы в зависимости от уровня предстоящей деятельности на госслужбе. Положительные последствия: Повышение профессионального уровня государственной службы, что будет иметь позитивные последствия для качества государственной политики. Риски: Сужение конституционных прав граждан, которые имеют равное право доступа к государственной службе, лишение возможности работать на должностях категории «А» людей младше 30 лет (в т.ч. на посту главы местной государственной администрации).

3. Введение процедуры обязательного проведения конкурса на замещение вакантных должностей и при продвижении на более высокую должность. Положительные последствия: Снижения вероятности кумовства, улучшения качества и профессионализма кадров государственной службы. Риски: Безальтернативная конкурсная процедура не позволит оперативно найти профессиональную и качественную замену на важных для общества должностях, что может иметь негативные последствия выполнения функций государства. При текучести кадров до 20-25% в год в условиях, когда на увольнение требуется всего 14 дней, а конкурс на образовавшуюся вакансию может длиться месяцами (по закону – 75 дней, а в случае судебного оспаривания – на практике может длиться и  годами) – госорганы рискуют долгое время работать без части персонала, что негативно отразиться на их работе.

4. Введение должности руководителя государственной службы в государственном органе: госсекретаря Кабинета Министров и госсекретарей министерств на период 5 лет с возможным удлинение последующим. Положительные последствия: В отличие от нынешних заместителей – руководителей аппарата политически нейтральный руководитель государственной службы обеспечивает стабильность и преемственность работы государственного органа и государственной политики в соответствующей сфере. Риски: сохраняется высокое влияние политических фигур на работу госслужбы, поскольку именно они утверждают структуру аппарата, на основании чего далее госсекретарь формализует ее в виде штатного расписания.

5. Создание Комиссии по вопросам высшего корпуса госслужбы, в которую входят по 1 представителю ВРУ, Президента, КМУ, Государственной судебной администрации, профсоюзов, работодателей, руководители Нацгосслужбы, Нацагентства по предотвращению коррупции, представители 4 общественных объединений, учебных заведений, экспертов соответствующей квалификации. Положительные последствия: Комиссия проводит конкурс на занятие вакантных должностей государственной службы категории “А”, но она не является последней инстанцией , которая назначает руководителей, она лишь вносит субъекту назначения предложения относительно победителя конкурса и второго по результатам конкурса кандидата на вакантную должность, что, с одной стороны, сделает более прозрачным процесс назначения на высшие должности на госслужбе, а с другой стороны, заложена страховка от ошибки и принятия неверного решения. Риски: Остается маневр для решения субъекту назначения выбрать между предложенными
кандидатами по своему усмотрению.

6. Изменена формула начисления фонда оплаты труда – существенно сокращен перечень надбавок и премий, их размер ограничен 30% фонда должностного оклада за год. Положительные последствия: Изменение философии начисления зарплаты госслужащего с субъективно-зависимого со значительным премиальным фондом на преимущественно ориентированный на оклад позволит уменьшить дискреционный влияние руководства на решения и работу персонала, а также обеспечить предполагаемые заработные платы , ожидания и большую уверенность государственного служащего в стабильности материального обеспечения. Риски: Низкий уровень оплаты труда с постепенным переходом на 2 минимальные заработные платы для служащих самого низкого ранга и максимумом в 14 минимальных заработных плат для высших должностей – не создает существенного стимула и поощрения эффективной и некоррумпированной деятельности государственной службы, уровень оплаты государственного служащего , не является конкурентным с частным сектором и не способен создать условия для привлечения высокоэффективных служащих.

Закон содержит много «дивных» или сомнительных инициатив.

§   К примеру, кандидату на должность госслужащего надо подавать на конкурс в числе других документов «удостоверение аттестации о свободном владении украинским языком». Пока непонятно, что это будет – претенденты должны будут сдавать дополнительные тесты на «украинский TOEFL» или достаточно будет школьного аттестата ? будет ли 4-ка в аттестате говорить о недостаточности уровня претендента? чем будут подтверждать уровень те, кто учился в других республиках бывшего СССР (для претендентов старшего поколения), или в других странах (для современной молодежи), или банально не может отыскать документа об обязательном среднем образовании?

§   Еще один вопрос – какой логикой руководствовались, настаивая на замене нынешней системы «7 категорий – 15 рангов» на … «3 категории – 9 рангов»? Приближенная к нынешней (14-тиранговая система), заимствования из «расписаний чинов» Франции, Швеции, Дании, Пруссии, действовала ( за исключением советского периода) с 1722 года, и особых нареканий ни у кого не вызывала. Для большинства госслужащих с принятием новой системы практически ничего не поменяется – зато добавит головной боли кадровым службам, которым предстоит переоформить документы для почти 1 млн. действующих и бывших госслужащих.

§   Довольно странной выглядит норма о том, что госслужащие, находящиеся на должности госслужбы в день вступления в силу нового закона и имеющие стаж более 10 лет, получают права, предусмотренные для госслужащих с 20-тилетним стажем. Таким образом, чиновник со стажем 10 лет и 1 день, работающий на должности в период с 30 апреля по 2 мая, получит значительно больше пенсионных прав, чем тот, у кого есть стаж госслужбы 19 лет и 364 дня, но он «три весенних дня 2016 года» не был госслужащим. Все ли голосовавшие депутаты осознавали последствия такого решения, в том числе и в отношении себя?

§   Отдельные новации не корреспондируют между собой. Так, в Закон включена норма о том, что позитивные результаты оценивания госслужащего являются основанием для его преимущественного продвижения по госслужбе. Но с введением обязательности конкурсов на все вышестоящие должности о каком «продвижении» может идти речь? Если же в конкурсе на более высокую должность будут участвовать не только госслужащие, но и негосслужащие – такая норма будет являться прямой дискриминацией последних, с хорошими перспективами признания конкурса недействительным в суде…

§   Эксперты также обращают внимание на не бесспорность конкурса на все должности в условиях постоянной реорганизации, слияния, разделения ЦОИВ, ведущие к изменению структуры аппаратов. В таких случаях по закону должен запускаться маховик конкурса на все должности в ведомстве, которое парализует нормальное функционирование органа. Но и объявить конкурсы сразу не получится: вначале должна запуститься сложная процедура работы общенациональной конкурсной комиссии по отбору кандидатов на руководящие должности категории «А». Таким образом, тот «цирк», который наблюдается с почти годовым формированием НАБУ и НАПК – распространится на все центральных и местные органы исполнительной власти, которые нынче хоть и не так хорошо, как хотелось бы, но в целом исполняют свои функциональные обязанности…

Среди людей, не понаслышке знакомых с государственной службой, звучит мнение, что обновлению государственной службы должно предшествовать глубокое комплексное функциональное обследование всех органов государственной власти, на базе которого должен был бы сформироваться план новой функционально-организационной структуры системы государственных органов власти. Новые оптимизированные функции позволят сократить ненужные услуги, процедуры и должности и повысить зарплаты, эффективность и качество работы государственной службы. Новые принципы государственной службы должны вступать в действие после организационной и процедурной оптимизации. Иначе, какой смысл сегодня обновлять государственную службу,
тратить значительные ресурсы на конкурсы, если завтра практически любой орган может попасть под очередную реорганизация?

Перспектива краткосрочной низкооплачиваемой службы не добавляет имиджа и качества государственной службе. Переходный период, установленный законопроектом (2 года), это позволяет сделать, но в то же время и не ограждает руководителей от бессмысленных тотальных обновлений работников, которые с предложенным уровнем заработной платы могут иметь низкий квалификационный уровень, однако без опыта государственного управления. В результате государство будет тратить дополнительные средства на повышение квалификации, возможно, ненужных в будущем служащих.

Владислав Мельник